§ 2. Подготовка дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц,государственных и муниципальных служащих
После принятия к производству заявления об оспаривании решения или действия (бездействия) представителя власти традиционно наступает стадия подготовки дела к судебному разбирательству. В отношении процессуальных действий, совершаемых на данной стадии, применяются общие правила искового производства, что означает совпадение целей и задач, решаемых на ней. В частности, уточняются требования заявителя, устанавливаются юридические обстоятельства, необходимые для разрешения дела, определяется состав участников, доказательства. Вместе с тем, по делам, возникающим из публично-правовых отношений, наблюдаются определённые правовые особенности анализируемой стадии производства, которые существенным образом отличают их от дел искового производства.
Спецификой, прежде всего, обладают процессуальные сроки, применяемые в делах по оспариванию решений и действий (бездействий) представителей власти. К таким срокам относятся сроки для обращения в суд с соответствующим заявлением и сроки рассмотрения дела, которые традиционно отнесены к категории сокращённых сроков.
Необходимо отметить, что срок для обращения в суд проверяется не в момент подачи заявления и не в рамках стадии возбуждения дела, а непосредственно на стадии подготовки дела к судебному разбирательству. Поэтому мы уделяем внимание данному вопросу в рамках настоящего параграфа вовсе не случайно. Дело в том, что в соответствии с ч. 1 ст. 256 ГПК РФ и ч. 4 ст. 198 АПК РФ такой срок составляет три месяца со дня, когда заявителю стало известно о факте нарушения его прав, свобод или законных интересов. При этом в ГПК РФ особо оговорено, что пропуск такого срока не является основанием для отказа в принятии заявления. Отсюда логично вытекает положение, согласно которому вопрос о выяснении причин пропуска срока рассматривается в судебном заседании в рамках стадии подготовки дела к разбирательству либо в рамках непосредственного разбирательства по делу. В действующем АПК РФ мы подобной нормы, к сожалению, не наблюдаем. По смыслу ст. 115 АПК РФ – заявления, поданные за пределами установленных процессуальных сроков, не могут быть рассмотрены арбитражным судом и подлежат возврату. В то же время данный вопрос может быть решён иначе при условии, что заинтересованное лицо, пропустившее установленный процессуальный срок, заявит ходатайство о его продлении или восстановлении. Какое же из установленных процессуальными кодексами правил наиболее справедливо?
Ответ здесь, по нашему мнению, очевиден. Поскольку публичное производство в судах общей юрисдикции и арбитражных судах должно в процедурном смысле отвечать общим требованиям, необходимо привести в соответствие нормы АПК РФ с положениями ГПК РФ. В определённой степени указанная нами позиция получила воплощение в современной правоприменительной практике. Конституционный Суд РФ особо подчеркнул в своём определении, что «несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм АПК РФ, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, – вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, т.е. в судебном заседании»[1].
Тем не менее, несовершенство законодательной техники мы можем наблюдать и в действующем ГПК РФ. В указанной статье 256 законодатель необоснованно адресует содержащиеся в ней нормы лишь заявителям-гражданам, игнорируя, в целом, тезис о том, что категория заявителей по данным делам, в принципе, не может быть ограничена законом. Считаем целесообразным заменить в ч. 1 ст. 256 ГПК РФ слово «гражданин» на слово «заявитель» во избежание неправильного толкования нормы, содержащейся в данной статье.
Установленный трёхмесячный срок для обращения в суд с соответствующим заявлением является, с точки зрения действующего гражданского процессуального законодательства, единственным и не подлежащим изменению. Таким образом, ст. 256 ГПК РФ не закрепила возможности на применение других сроков по вопросам обращения в суд. Однако в иных законодательных актах имеются нормы, которые содержат ещё более сокращённые сроки для оспаривания решений и действий определённой категории представителей власти. Например, срок в один месяц установлен для оспаривания решений и действий (бездействия) органов власти и должностных лиц по делам о статусе беженцев[2]. Срок в 10 дней применим при оспаривании решений и действий квалификационных коллегий судей[3].
Правомерность существования подобных сроков, в целом, подтвердил Пленум Верховного Суда РФ в постановлении №2 от 10.02.2009. Вместе с тем, мы, с точки зрения формально-логического подхода, видим здесь явное противоречие между действующим процессуальным законом и другими нормативными правовыми актами. Следуя общей логике о применении права, мы можем уверенно заявить, что на сегодняшний день существование иных сроков для обращения в суд по делам, возникающим из публичных правоотношений, является с учётом их процессуально-правовой природы нелегальным. Для обоснования данного вывода обратимся к общим нормам гражданского процессуального права.
Согласно ч. 1 ст. 1 ГПК РФ порядок гражданского судопроизводства в федеральных судах общей юрисдикции определяется Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», самим ГПК РФ и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами. Мы особо акцентируем внимание на тот факт, что все иные федеральные законы могут устанавливать процессуальные правила лишь постольку, поскольку это не противоречит действующему ГПК РФ. В ч. 2 ст. 11 ГПК РФ также подчёркнуто – суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу. Таким образом, ГПК РФ выступает актом, явно обладающим большей юридической силой по сравнению с указанными нами выше законами, которые предусматривают сокращённые сроки оспаривания. В то же время при обращении к ч. 1 ст. 246 ГПК РФ мы видим, что порядок публичного производства определяется не только по правилам ГПК РФ, но и правилам, установленным иными федеральными законами. Получается, что противоречие на законодательном уровне существует не только между нормами ГПК РФ и иные федеральными законами, но и между нормами внутри самого ГПК РФ.
По нашему мнению, решение указанной коллизии возможно только путём внесения очередной поправки в ч. 1 ст. 256 ГПК РФ, которая конкретно указала бы на возможность закрепления в других законах более коротких сроков для обращения в суд по делам подобной категории. Устранение этой формальной правовой коллизии снизило бы поток обращений в Конституционный Суд РФ по вопросу несоответствия положений отдельных законов действующей Конституции в части существования сокращённых сроков на обращение в суд по делам публичного производства[4].
Следует отметить, что по указанному нами пути пошёл законодатель в отношении арбитражно-процессуальных норм. Из смысла ч. 4 ст. 198 АПК РФ вытекает, что иной срок для обращения в суд может быть предусмотрен другим федеральным законом. И таких законов на сегодняшний день достаточно много. Например, десятидневный срок оспаривания установлен в отношении решений и действий (бездействия) должностного лица службы судебных приставов[5]. Ст. 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» устанавливает 30-дневный срок для оспаривания решения Центрального Банка РФ об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций[6]. Согласно ч. 8 ст. 22 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»[7] установлен срок в один год для оспаривания факта исключения недействующего юридического лица из единого государственного реестра.
Таким образом, срок на обращение к судебному органу является по своей природе процессуально-правовым, однако может предусматриваться и в иных законодательных актах в силу того обстоятельства, что они регламентируют особенности определённой сферы общественной жизни, а их нормы о специальных сроках носят процессуально-правовой характер вне зависимости от того, в каком нормативном правовом акте они содержатся.
При решении вопроса о восстановлении пропущенного срока судом должны быть учтены только уважительные причины. Об этом гласят ст.ст. 112 ГПК РФ и 117 АПК РФ. Вместе с тем, в законодательстве отсутствуют нормы, так или иначе устанавливающие критерии для признания таких причин уважительными. Соответственно, в каждом конкретном случае эти причины подвергаются сугубо субъективной оценке судьи, которая, в свою очередь, зависит от доказательств, предъявленных заявителем в обоснование своей просьбы о восстановлении срока. Это может вызвать в правоприменительной практике ряд проблем, что нежелательно в целях быстрого и эффективного разрешения дела.
Проанализировав сложившуюся по данному вопросу судебную практику и сопоставив их с законодательными положениями по делам об оспаривании решений и действий представителей власти, мы можем выделить следующие критерии «уважительности» причин:
– они действительно или с большой долей вероятности могли повлиять на возможность лица совершить соответствующее процессуальное действие[8];
– в их основу могут быть положены обстоятельства, которые объективно воспрепятствовали совершению лицом процессуальных действий в установленные сроки[9], в том числе обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях[10];
– они наступили по причинам, независящим от лица, которое обратилось с ходатайством[11];
– имеется незначительный пропуск процессуального срока[12].
На наш взгляд, следует установить подобные критерии и в действующем законодательстве для единообразия в понимании смысла категории «уважительные причины».
Согласно общему смыслу публичного производства и действующим процессуальным правилам, обращение в суд по делам, возникающим из публичных правоотношений, не ограничено соблюдением досудебных процедур решения спорного вопроса. Однако действующее законодательство установило дополнительные правовые барьеры к реализации данного конституционного права, что может существенно сказаться на дальнейшей судьбе дела. Например, п. 5 ст. 101.2 Налогового кодекса Российской Федерации[13] (далее – НК РФ) закрепил требование, в силу которого решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе. При несоблюдении данного досудебного порядка предъявленное в суд заявление подлежит, по мнению правоприменителей, оставлению его без движения либо возврату[14]. Конституционность такого правопорядка подтвердил и Конституционный Суд РФ[15]. Противоположной точки зрения придерживается научное сообщество и юристы-практики[16]. В качестве аргументации специалисты указывают, что оставление налоговым органом жалобы, поданной на вступившее в силу решение налогового органа, без рассмотрения в любом случае свидетельствует о несоблюдении налогоплательщиком досудебного порядка урегулирования спора. При этом, если налогоплательщиком пропущен срок подачи жалобы и налоговым органом он не восстановлен, налогоплательщик не может обратиться в суд.
Мы, в целом, присоединяемся к общему научному неодобрению данной процедуры, но по другим причинам. По нашему мнению, проблема здесь кроется не столько в усложнении процедуры оспаривания решений или действий представителей власти, сколько в её нерациональности и банальной противоречивости устоявшемуся правовому порядку. Существование обязательных досудебных процедур характерно для искового производства, где стороны спора в подавляющем большинстве случаев, в принципе, находятся в равном процессуально-правовом положении. В отношении же публичного производства такого правового и процессуального равенства участников спора не наблюдается по коренным причинам возникновения подобной категории дел. Стороны данного процесса не равны уже в силу того обстоятельства, что представитель власти способен обладать административным ресурсом, более юридически подкован и имеет доступ к первоначальной доказательственной базе, чем заявитель. В то же время конституционное право на судебную защиту изначально не предполагает обязательных досудебных процедур, способных ограничить возможности заявителя в отстаивании своей позиции.
Данная идея чётко заложена в действующем ГПК РФ. В частности, ч. 2 ст. 247 устанавливает, что обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчинённости орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд. Вместе с тем, судебная власть прямо игнорирует указанное правило. Например, Пленум Верховного Суда РФ в постановлении №2 от 10.02.2009 необоснованно утверждает о том, что федеральными законами может быть предусмотрен досудебный порядок в отношении оспаривания отдельных решений и действий (бездействия). Никаких ссылок на процессуальное законодательство и иных аргументаций для обоснования своей позиции Верховный Суд РФ, увы, не привёл. Считаем данное мнение ошибочным в силу его противоречия действующему ГПК РФ. Более того, целесообразно закрепить норму, изложенную в ч. 2 ст. 247 ГПК РФ, и в действующем АПК РФ для законодательного подтверждения беспрепятственного доступа к судебной защите прав, свобод и законных интересов, вытекающих из предпринимательской и иной экономической деятельности.
Следующая группа вопросов, которые должны решаться на стадии подготовки дела к судебному разбирательству, связана с определением круга участников. Прежде всего, судья руководствуется нормами, изложенными в ч. 1 ст. 257 ГПК РФ и ч. 2 ст. 200 АПК РФ. При сопоставлении смысла, заложенного в указанные статьи, мы вновь сталкивается с несовершенством законодательной техники изложения правил в рамках действующего ГПК РФ. В частности, в судах общей юрисдикции заявление об оспаривании решений и действий (бездействия) представителей власти рассматривается «с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются». Согласно данному требованию лицом, участвующим в деле, выступает лишь лицо, решение или действие которого оспаривается. Или законодатель имел в виду, что участвует две категории лиц – гражданин-заявитель, с одной стороны, и представитель власти, чьё решение или действие подлежит пересмотру в рамках публичного производства? Тогда возникает другой вопрос – является ли участником по делу заявитель-организация? И обладают ли правом на участие в деле иные заинтересованные лица?
Решать эту законодательную «неопределённость» снова приходится высшей судебной власти. Пленум Верховного Суда РФ в постановлении №2 от 10 февраля 2009 года указал, что по делам публичного производства допускается использование категории «заинтересованные лица». К ним, прежде всего, относятся соответствующий орган (его структурное подразделение) или лицо, принявшие оспариваемое решение либо совершившие оспариваемое действие (бездействие). Тем не менее, Пленум Верховного Суда наделил судей правом по собственной инициативе привлекать к участию в деле и иных заинтересованных лиц. К ним предлагается относить соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления, если оспаривается решение, действие (бездействие) структурного подразделения органа государственной власти или органа местного самоуправления, не являющегося юридическим лицом. Как видим, в рамках этой категории дел структурные подразделения наделяются, по сути, самостоятельной процессуальной правосубъектностью. Однако мы считаем, что такие подразделения не являются субъектами права, особенно в рамках гражданско-процессуальных правоотношений. Оспаривая решение или действие структурного подразделения, являющегося по своей сути организационной единицей в рамках государственного или муниципального органа, заявитель оспаривает решение или действие всего органа, в составе которого функционирует данное подразделение. Более того, отсутствует логика в выделении подобной категории заинтересованных лиц. Вполне естественно, что и орган власти, и его структурное подразделение занимают одинаковую позицию по делу, поскольку представляют общие интересы. Если их мнения по правомерности оспариваемого решения или действия (бездействия) расходятся, органу власти, в структуре которого находится соответствующее подразделение, гораздо целесообразнее отменить или изменить решение своего структурного звена. Поэтому мы считаем неправильным наделение подразделения органа власти процессуальной правосубъектностью, так как оно выступает лишь представителем соответствующего органа и должно подчиняться правилам о процессуальном представительстве.
Также к числу заинтересованных лиц Пленум Верховного Суда РФ предлагает отнести соответствующий орган власти либо должностное лицо, уполномоченные на решение вопросов в данной сфере государственного управления либо местного самоуправления, если принявший оспариваемое решение, совершивший действие (бездействие) орган не относится к органам государственной власти или органам местного самоуправления, но наделен властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления[17]. В рамках данного указания мы наблюдаем некоторое внутреннее противоречие. Исходя из смысла указанного положения, можно сделать вывод, что к участию в деле привлекаются два субъекта с одинаковой компетенцией и полномочиями. Вместе с тем, оспаривается в рамках такого дела решение или действие лишь одного из них. Возникает вопрос: каков интерес органа власти в данном судебном процессе? Привлекается ли он в качестве третьего лица? Или же его задача в рамках данного производства сводится к даче заключения по делу?
По нашему мнению, привлечение органов власти к участию в деле об оспаривании решений и действий иных органов разумно только в том случае, если первые наделены контрольными или надзорными полномочиями над деятельностью последних. В таком случае органы власти будут занимать независимую позицию для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей по защите прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Указанная нами позиция полностью получила закрепление в действующем процессуальном законодательстве. В частности, об этой роли органов власти указано в статье 47 ГПК РФ. Заметим, что в рамках действующего АПК РФ о данном процессуальном явлении в настоящее время ничего не сказано.
Однако норма, содержащаяся в ч. 2 ст. 200 АПК РФ предусматривает наличие в деле иных заинтересованных лиц. В частности, арбитражный суд извещает о времени и месте судебного заседания заявителя, а также орган или должностное лицо, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (допустили бездействие), и иных заинтересованных лиц. На наш взгляд, аналогичная норма должна получить закрепление и в действующем ГПК РФ. Поэтому мы предлагаем изложить ч. 1 ст. 257 ГПК РФ следующим образом: «Заявление рассматривается судом в течение десяти дней, а Верховным Судом РФ – в течение двух месяцев с участием заявителя, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются, а в случае необходимости – с участием иных заинтересованных лиц». Такая норма позволит узаконить привлечение к участию в деле иных лиц, в том числе органов власти с контрольно-надзорными функциями.
На стадии подготовки дела к судебному разбирательству суд может решить вопрос о приостановлении действия оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда. Соответствующая норма закреплена в ч. 4 ст. 254 ГПК РФ и в ч. 3 ст. 199 АПК РФ. Она выступает правовой основой для применения обеспечительных мер, основной целью которых выступает предупреждение или устранение неблагоприятных последствий для прав, свобод и законных интересов заявителей на время производства по делу. Вместе с тем, в законодательстве отсутствует чётко регламентированная процедура по принятию такого решения. Не выработана она и в правоприменительной практике, вследствие чего перед судьёй могут возникнуть серьёзные вопросы. Например, не совсем понятно, кто обязан доказать факт необходимости приостановления оспариваемого решения или действия. В силу общей логики интерес в этом имеет непосредственно заявитель. В то же время особенности публичного производства заключаются в том, что бремя доказывания возложено на представителей власти. По нашему мнению, судья должен самостоятельно установить целесообразность применения данной меры, исходя из имеющихся в деле материалов, а также с учётом возможных неблагоприятных последствий для всех участников процесса.
Некоторые авторы предлагают дополнить указанную процедуру требованием о направлении судом определения, удовлетворившего ходатайство заявителя, органу или должностному лицу, решения которых приостановлены на время производства по делу[18]. Вместе с тем, подобная норма уже содержится в действующем процессуальном законодательстве в статье 227 ГПК РФ и 186 АПК РФ.
Следует отметить, что вопрос о приостановлении оспариваемых решений согласно действующему процессуальному законодательству является исключительно правом суда. Однако ряд авторов придерживаются ошибочного мнения о том, что в иных федеральных законах установлены нормы, которые обязывают суд совершить указанную процедуру[19]. В качестве аргументации используется информационное письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 31.05.2000 № 52[20] и определение Конституционного Суда РФ от 04.03.1999 № 50-О[21], в которых указано, что в случае обжалования решения органов валютного контроля о взыскании штрафа такое взыскание в бесспорном порядке не может производиться, а должно быть приостановлено до вынесения судом решения по жалобе юридического лица. Обращаем внимание, что данные судебные документы были вынесены до принятия нового закона, регламентирующего валютные отношения[22]. Действующий закон подобных обязанностей суда не содержит, соответственно, устранена правовая коллизия между процессуальным законодательством и иными федеральными законами.
Впрочем, некоторыми законодательными актами предусмотрено правило, согласно которому сам факт обращения в суд с заявлением об оспаривании решений отдельных представителей власти приостанавливает действие данного решения без вынесения судом соответствующего определения. В частности, такое правило содержится в статье 52 Федерального закона «О защите конкуренции»[23], статье 15 Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе»[24] и в других актах. Пленум Верховного Суда РФ, исходя из требований данных законодательных актов, обязывает судей осуществлять проверку о действительности факта приостановления оспариваемого решения, а в случае нарушения органами или должностными лицами данного правила – обязывает судей вынести соответствующее определение. На наш взгляд, установление дополнительных обязанностей в отношении судей в правоприменительной практике носит нелегитимный характер, поскольку данные полномочия судья должен получать только на основании закона. Поэтому считаем необходимым дополнить норму статей 227 ГПК РФ и 186 АПК РФ путём внесения следующей поправки: «В случаях, когда подача заявления об оспаривании решения органа или должностного лица в суд одновременно приостанавливает реализацию оспариваемого решения в силу требований закона, судья обязан произвести проверку данного факта, а при установлении признаков нарушения данного требования – обязать органы или должностных лиц приостановить оспариваемое решение на основании определения».
Немаловажно на стадии подготовки дела к разбирательству установить правовую базу, применимую в данном деле и необходимую для принятия объективного решения по делу. Прежде всего, необходимо уяснить вопросы правового статуса органа, должностного лица или государственного (муниципального) служащего. Для этого Пленум Верховного Суда РФ обращает внимание судей на особенности регионального законодательства и муниципального правотворчества[25]. Более того, судам даётся указание на необходимость приобщения к материалам дела текстов конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов, определяющих полномочия законодательных (представительных), высших исполнительных органов государственной власти, должностных лиц и иных органов государственной власти, а также порядок принятия ими ненормативных правовых актов или осуществления действий. Данное положение вызывает некоторую неопределённость. Непонятно, какого рода нормативные материалы требуют приобщения к делу – любые или только акты регионального и местного уровня. Считаем, что расширительное толкование здесь неприемлемо, поскольку невозможно приобщение к делу многостраничных кодексов, законов, актов органов исполнительной власти. Однако в отношении региональных актов, доступ к которым подчас является затруднительным, особенно лицам из других регионов страны, это правило вполне применимо. Считаем, что в п. 21 анализируемого Постановления Пленума Верховного Суда РФ следует внести редакторскую правку и точно указать, что к материалам дела должны приобщаться исключительно нормативные акты регионального уровня. Указанная нами рекомендация будет хорошо сочетаться с аналогичным требованием Верховного Суда в отношении актов местного уровня, что получило закрепление в абзаце 2 пункта 21 Постановления №2.
Примечательно, что более конкретно свою позицию Пленум Верховного Суда РФ высказал в отношении нормативных актов локального уровня, а именно должностных инструкций, регламентов, положений, приказов, определяющих полномочия должностных лиц, государственных или муниципальных служащих. Эти документы подлежат обязательному приобщения к делу об оспаривании решений и действий (бездействия) указанных лиц.
Исходя из проведённого в данном параграфе научного анализа, мы можем обозначить следующие ключевые выводы, которые следует учитывать при решении отдельных вопросов на стадии подготовки дела об оспаривании решения или действия (бездействия) представителя власти к судебному разбирательству:
- В действующем АПК РФ отсутствует норма о том, что выяснение причин пропуска срока на обращение в суд с заявлением рассматривается в судебном заседании в рамках стадии подготовки дела к разбирательству либо в рамках непосредственного разбирательства по делу, т.е. после факта возбуждения дела. Поскольку публичное производство в судах общей юрисдикции и арбитражных судах в процедурном смысле должно отвечать общим требованиям, необходимо привести в соответствие нормы АПК РФ с положениями ГПК РФ, которые реализовали указанную нами позицию;
- Считаем целесообразным заменить в ч. 1 ст. 256 ГПК РФ слово «гражданин» на слово «заявитель» во избежание неправильного толкования нормы, содержащейся в данной статье. Также в данную норму необходимо внести поправки и указать на возможность закрепления в других законах более коротких сроков для обращения в суд по делам подобной категории. Устранение этой формальной правовой коллизии снизило бы поток обращений в Конституционный Суд РФ по вопросу несоответствия положений отдельных законов действующей Конституции в части существования сокращённых сроков на обращение в суд по делам публичного производства;
- В действующем законодательстве отсутствуют нормы, устанавливающие критерии для признания причин пропуска процессуальных сроков уважительными. На наш взгляд, следует законодательно установить подобные рамки для единообразия в понимании смысла указанной категории, поскольку такие критерии активно разработаны научным сообществом и правоприменительной практикой;
- Обращение в суд по делам, возникающим из публичных правоотношений, не должно ограничиваться соблюдением досудебных процедур решения спорного вопроса. Поэтому мы предлагаем закрепить соответствующую норму в действующем АПК РФ, отмечая, что в ч. 2 ст. 247 ГПК РФ она уже содержится. Это необходимо для законодательного подтверждения беспрепятственного доступа к судебной защите прав, свобод и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
- Мы считаем ошибочной позицию Пленума Верховного Суда РФ по наделению подразделений органов власти процессуальной правосубъектностью, поскольку они выступает лишь представителями данных органов и должны подчиняться правилам о процессуальном представительстве;
- Привлечение органов власти к участию в деле об оспаривании решений и действий иных органов разумно только в том случае, если первые наделены контрольными или надзорными полномочиями над деятельностью последних. В таком случае органы власти будут занимать независимую позицию в целях дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. При этом мы обращаем внимание, что в рамках действующего АПК РФ данная ситуация по привлечению органов власти в качестве независимых лиц не получила должного нормативного закрепления;
- Мы предлагаем изложить ч. 1 ст. 257 ГПК РФ следующим образом: «Заявление рассматривается судом в течение десяти дней, а Верховным Судом РФ – в течение двух месяцев с участием заявителя, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются, а в случае необходимости – с участием иных заинтересованных лиц». Такая норма позволит узаконить привлечение к участию в деле иных лиц, в том числе органов власти с контрольно-надзорными функциями;
- Вопрос о приостановлении оспариваемых решений согласно действующему процессуальному законодательству является исключительно правом суда. Поэтому установление дополнительных обязанностей в отношении судей в правоприменительной практике носит нелегитимный характер, так как данные полномочия судья должен получать исключительно на основании закона. Поэтому считаем необходимым дополнить норму статей 227 ГПК РФ и 186 АПК РФ путём внесения следующей поправки: «В случаях, когда подача заявления об оспаривании решения органа или должностного лица в суд одновременно приостанавливает реализацию оспариваемого решения в силу требований закона, судья обязан произвести проверку данного факта, а при установлении признаков нарушения данного требования – обязать органы или должностных лиц приостановить оспариваемое решение на основании определения».
[1] Определение Конституционного Суда РФ от 18.11.2004 № 367-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Владимир и Ольга» на нарушение конституционных прав и свобод ч. 1 ст. 52 и ч. 4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // Документ официально не опубликован. СПС «Консультант Плюс».
[2] пункт 3 ст. 10 Федерального закона от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах».// Ведомости СНД и ВС РФ. – 1993. - № 12. - ст. 425.
[3] ст. 26 Федерального закона от 14.03.2002 № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. - № 11. - ст. 1022.
[4] В качестве примера см.: определения Конституционного Суда РФ от 01.03.2010 № 320-О-О; от 21.04.2005 № 191-О; от 19.03.2009 № 193-О-О; от 05.02.2009 № 432-О-О и др.
[5] Ст. 122 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2007. - № 41. - ст. 4849.
[6] Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996. - № 6. - ст. 492.
[7] Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. - № 33 (часть I). - ст. 3431.
[8] Определение Конституционного Суда РФ от 18.07.2006 № 308-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Девяткиной Марины Николаевны на нарушение ее конституционных прав нормами Федерального закона «О введении в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» и Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // Документ официально не опубликован. СПС «Консультант Плюс».
[9] Постановление Федерального Арбитражного Суда Дальневосточного округа от 05.05.2008 № Ф03-А24/08-2/1382 по делу № А24-5654/07-16 «Не подлежит удовлетворению ходатайство о восстановлении пропущенного срока, установленного ч. 2 ст. 208 АПК РФ, по делу о признании незаконным постановления административного органа, если обстоятельства, на наличие которых заявитель ссылается как на причину пропуска десятидневного срока, не могли воспрепятствовать соблюдению данного срока»