§ 3. Особенности рассмотрения и разрешения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Стадия разбирательства дела в суде является основной, решающей стадией в судьбе оспариваемого решения или действия (бездействия) органа власти, иного органа, должностного лица, государственного и муниципального служащего. На данном этапе производства анализируются обстоятельства дела, оцениваются доводы заявителя и иных заинтересованных лиц, устанавливается правомерность принятия оспариваемого решения или совершения действия (бездействия) и формируется мнение суда относительно обоснованности возникшего конфликта, что в итоге закладывается в выносимое им решение. Впрочем, нагрузка судьи в данной стадии зависит от его грамотных и последовательных действий, совершённых на стадии подготовки дела к разбирательству. В противном случае к нерешённым вопросам придётся вернуться уже в стадии самого разбирательства, что непременно отразится на сроках рассмотрения дела и, соответственно, на результатах всего судебного процесса. Поэтому очень важно достичь целей предыдущей стадии и обратить внимание на процессуальные особенности стадии судебного разбирательства.
Установив объект оспаривания, круг участников процесса и проверив соблюдение процессуальных сроков на предъявление инициирующего производство заявления, суд приступает к анализу фактов, имеющих значение для дела. Ключевой спецификой здесь обладает распределение законом обязанностей по сбору и представлению доказательств, а равно и сам процесс доказывания. Основная такая обязанность возложена на представителя власти, чьё решение или действие (бездействие) оспаривается в суде. Орган власти, должностное лицо или государственный (муниципальный) служащий должны подтвердить, что оспариваемое решение (действие, бездействие) соответствует действующему законодательству, для чего им, прежде всего, необходимо установить правовую базу возникших между ними и заявителем отношений. В рамках этой нормативной базы надлежит установить компетенцию и полномочия представителя власти, а также круг обстоятельств, в силу которых принятие оспариваемого решения или совершения действия стало правомерным. Представителю власти необходимо доказать соответствие правовых условий фактам, на основании которых принято оспариваемое решение или совершено действие, а равно подтвердить соблюдение процедуры по принятию решения или совершению действия (например, в части сроков, формы, содержания). Аналогичный круг вопросов разрешается и в отношении оспариваемого бездействия.
Данный процесс мы в полном смысле можем назвать доказыванием, в то время как по этому поводу в правовой доктрине существует иная позиция. Отдельные авторы считают, что по делам публичного производства отсутствует как таковой предмет доказывания, отсутствуют доказательства как носители необходимой для дела информации, что означает отсутствие доказывания как логико-практической деятельности, связанной с оперированием судебными доказательствами[1]. По нашему мнению, доказывание в делах публичного производства имеет общие черты с доказыванием по делам искового производства. Прежде всего, фактом, имеющим значение для суда, является принятие оспариваемого решения или совершение оспариваемого действия. Наличие данного факта необходимо подтвердить, поскольку отсутствие решения или действия приводят к логичному прекращению производства по делу. Подтверждение этого обстоятельства возможно как письменными доказательствами (документами, содержащими решения либо признаки совершённого действия, бездействия), так и свидетельскими показаниями, результатами экспертиз и иными законными способами. В свою очередь, правомерность вынесенного решения или совершённого действия представитель власти также подтверждает ссылками на факты и их источники. Таким образом, суд практически пересматривает отношения, возникшие между заявителем и представителем власти до оспаривания, и происходит это путём установления обстоятельств, что невозможно представить без системы доказательств и правил их оценки. Использование доказательств по делам, возникающим из публичных правоотношений, подтверждается и современной правоприменительной практикой[2].
Наша позиция полностью соответствует действующему законодательству. Ч. 1 ст. 249 ГПК РФ и ч. 5 ст. 200 АПК РФ прямо указывают на необходимость доказывания в делах об оспаривании решений и действий (бездействия) представителей власти. Вместе с тем, при соотношении данных норм мы видим, что АПК РФ более чётко обозначает пределы доказывания с помощью закрытого перечня обстоятельств. К ним, в частности, относятся:
– соответствие оспариваемого решения (действия) закону или иному нормативному правовому акту;
– наличие у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого решения или на совершение оспариваемых действий (бездействия);
– наличие обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия).
Иные факты, с точки зрения действующего арбитражно-процессуального законодательства, доказыванию со стороны представителя власти не подлежат. Считаем целесообразным установление подобных пределов доказывания в действующем ГПК РФ, поскольку используемый в нём термин «законность» в отношении оспариваемого решения или действия может трактоваться слишком широко, что приведёт к затягиванию процесса и неопределённости в полномочиях лиц, участвующих в деле, при реализации процессуальных норм.
В качестве обоснования своих позиций обратимся к судебной практике. Налоговый орган в 1999 году направил в банк инкассовые поручения на взыскание задолженности по налогам. Поскольку в 2005 году налогоплательщиком счет в банке был закрыт, инкассовые поручения были возвращены в налоговый орган. Так как задолженность осталась непогашенной, инкассовые поручения были повторно направлены в банк. Суд признал неправомерным повторное направление инкассовых поручений, указав, что налоговым органом не соблюдена процедура взыскания налога. При этом суд отклонил ссылку налогового органа на уничтожение в связи с истечением срока хранения документов (решений, требований), свидетельствующих о соблюдении налоговым органом установленного статьями 46 и 70 НК РФ порядка взыскания недоимки, и указал, что налоговый орган в любом случае обязан доказать законность совершенных им действий[3]. По нашему мнению, судам необходимо учитывать правила делопроизводства и документооборота в органах власти, так как последние могут существенно повлиять на возможности представителя власти по предъявлению косвенно относящихся к делу доказательств.
Следует отметить, что аналогичные обязанности по доказыванию сохраняются за представителями власти в рамках всех судебных инстанций, через которые может пройти дело об оспаривании соответствующего решения или действия (бездействия). Мы согласны с позицией Пленума Верховного Суда РФ, обозначившего данное правило только в отношении новых доказательств, которые не могли быть представлены в суд первой инстанции либо в исследовании которых судом первой инстанции было незаконно отказано[4]. Вместе с тем, считаем, что бремя доказывания сохраняется за соответствующим органов власти, должностным лицом, государственным и муниципальным служащим и в других стадиях гражданского и арбитражного процесса, в частности, в рамках обжалования решения суда в порядке надзора и в порядке пересмотра дела по вновь открывшимся обстоятельствам. Поэтому считаем, что в указанном постановлении Пленума Верховного Суда РФ необходимо произвести данное уточнение путём редакционной правки.
Несмотря на то, что бремя доказывания по данной категории дел возложено на представителей власти, заявитель также обладает обязанностями по подтверждению необходимых обстоятельств. В частности, он обязан доказать факт нарушения своих прав, свобод или законных интересов. Однако на практике может возникнуть вопрос – каким образом и в каком объёме заявитель должен это сделать? На наш взгляд, первоначально необходимо доказать факт наличия у заявителя соответствующего права, свободы или законного интереса. Речь идёт не о закреплённости того или иного блага в действующем законодательстве, а о его реальном возникновении у заявителя. Круг средств доказывания здесь общий – от показаний свидетелей до представления документов. После установления соответствующего права, свободы или законного интереса требует доказывания факт их нарушения, что, как правило, выражается в неблагоприятных последствиях, возникших у заявителя. Однако их установление является более сложным процессом, поэтому нельзя однозначно сказать, что в доказывании данного факта принимает участие исключительно заявитель. По нашему мнению, необходимые для его установления обстоятельства (либо их отсутствие) подтверждаются комплексно всеми заинтересованными лицами, участвующими в деле. Более того, суд также принимает участие в сборе доказательств, для чего он наделён соответствующими полномочиями (ч. 2 ст. 249 ГПК РФ, ч. 6 ст. 200 АПК РФ). Особенно это касается случаев, когда заинтересованные лица объективно не могут получить необходимое доказательство без помощи суда. Таким образом, сам факт нарушения может быть подтверждён не сразу, а по итогам всего судебного разбирательства по делу, на что, в итоге, и направлена деятельность суда.
Именно установление факта нарушения или соответствия норме права оспариваемого решения или действия (бездействия) не позволяет заявителю, с одной стороны, и представителю власти, с другой, прекратить производству по делу путём заключения мирового соглашения[5]. Эта специфика существенно отличает публичное производство от искового. Вместе с тем, действующее процессуальное законодательство не содержит прямого запрета на применение данного способа разрешения спора, возникшего из публично-правовых отношений. Напротив, ч. 2 ст. 139 АПК РФ установила, что мировое соглашение может быть заключено по любому делу, если иное не предусмотрено самим АПК РФ или иным федеральным законом. А в статье 190 АПК РФ напрямую указано, что экономические споры, возникающие из публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами путём заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом. Заметим, что действующие федеральные законы, регулирующие публично-правовые отношения, прямо не предусматривают запрет на примирительные процедуры в суде. Отсюда возникает вопрос – существует ли ограничение полномочий суд на разрешение дел об оспаривании решений и действий (бездействия) органов власти и должностных лиц путём заключения мирового соглашения?
Одна группа авторов придерживаются мнения, что запрет на применение такого способа вытекает из природы публичного производства[6]. Другие учёные считают допустимым использование примирительных процедур при разбирательств дел, вытекающих из публичных правоотношений[7]. По нашему мнению, заключение соглашения о разрешении спора между представителем власти и заявителем в суде в общему правилу невозможно, поскольку в этом случае суд проверяет законность оспариваемых решений, совершенных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а на решение этого вопроса не могут повлиять те или иные договоренности между заявителем и заинтересованным лицом. Это означает, что при установлении явной противоправности оспариваемого решения или действий (бездействия) представителя власти заключение мирового соглашения напрямую нарушает законодательство. Собственно, приверженцы концепции применения примирительных процедур в публичном производстве также указывают на невозможность заключения каких-либо соглашений при наличии правонарушения со стороны органа власти или должностного лица. Вместе с тем, по вопросам применения диспозитивных правил к оспариваемым решениям или действиям (бездействия) учёные допускают вариант завершения судебного процесса утверждением примирительного соглашения. В целом, соглашаясь с подобной возможностью в рамках публичного производства, мы предлагаем установить соответствующую норму в ГПК РФ по аналогии с арбитражно-процессуальным законодательством.
Дискуссионным остаётся вопрос о сроках производства по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) представителей власти. С точки зрения института процессуальных сроков, они являются сокращёнными и составляют на нынешний момент:
1) 10 дней в судах общей юрисдикции (ч. 1 ст. 257 ГПК РФ);
2) 2 месяца в Верховном Суде РФ (ч. 1 ст. 257 ГПК РФ);
3) 3 месяца в арбитражных судах (ч. 1 ст. 200 АПК РФ);
4) 10 дней в арбитражных судах при оспаривании решений и действий (бездействия) должностного лица службы судебных приставов (абз. 2 ч. 1 ст. 200 АПК РФ).
Как видим, наиболее коротким является срок производства в судах общей юрисдикции – по делам, подсудным районным (городским) судам, судам субъектов Российской Федерации, а также по делам об оспаривании в арбитражный суд решений и действий (бездействия) службы судебных приставов. Большинство авторов склоняются к мысли, что установление столь непродолжительного периода времени является существенной недоработкой действующего ГПК РФ и АПК РФ. В частности, А.Ф. Воронов считает, что реализовать все необходимые процессуальные действия в пределах такого срока невозможно по объективным причинам[8]. Свою позицию учёный обосновывает тем, что судья вынужден проконтролировать и совершить большой комплекс мероприятий, к числу которых относятся: вынесение определения о принятии заявления, после заведения дела в канцелярии – вынесения определения о подготовке дела к судебному разбирательству, извещение участников процесса о совершённых действиях, проведение предварительного судебного заседания с вынесением всех предусмотренных постановлений, вынесение определения о назначении дела к судебному разбирательству, очередное извещение сторон, а также непосредственное рассмотрение дела в судебном разбирательстве, подготовка и вынесение итогового решения. Аналогичного мнения придерживается Л.В. Борисова[9], В.Я. Неказаков[10], А. Заркалюка[11], в обоснование чего приводятся статистические данные опроса судебных работников и их объективные возможности в реализации за указанный срок всех предписанных законом процедур. Вполне естественным на практике стало нарушение данного срока, на что неоднократно указывал и Пленум Верховного Суда РФ. Однако в качестве причин такого положения вещей в современной судебной системе орган высшего судебного управления называет не действующее законодательство, а недостатки и упущения в деятельности самих судов, связанные, прежде всего, с неудовлетворительной организацией судебного процесса, снижением исполнительской дисциплины, недостаточным контролем со стороны председателей соответствующих судов[12].
Напротив, по делам той же категории в рамках арбитражного процесса мы наблюдаем тенденцию к увеличению сроков производства. В частности, ранее установленный в ч. 1 ст. 200 АПК РФ двухмесячный срок рассмотрения дела 30 апреля 2010 года был заменён на трёхмесячный[13]. Прежде всего, это вызвано высокой загруженностью арбитражных судов, среди которых основной поток дел об оспаривании решений и действий (бездействия) представителей власти приходится на единственный арбитражный суд в субъекте федерации. Однако на чрезмерную загруженность специалисты-практики указывают и в отношении судов общей юрисдикции[14]. Поэтому мы считаем целесообразным увеличить указанный в ч. 1 ст. 257 ГПК РФ 10-дневный срок производства на срок в 1 месяц. Это поможет обеспечить более эффективную реализацию законности и позволит суду всесторонне оценить имеющиеся в деле доказательства с целью правильного применения законодательства.
Следует также обратить внимание на расхождения АПК РФ и ГПК РФ по вопросам изменения установленных сроков производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. В частности, арбитражно-процессуальное законодательство предусматривает возможность закрепления данного срока в иных федеральных законах, в то время как в ГПК РФ подобная оговорка отсутствует. Вместе с тем, на сегодняшний день федеральных законов, устанавливающих специальные сроки производства по оспариванию действий и решений органов власти, нет. А поскольку срок рассмотрения дела в суде имеет исключительно процессуально-правовую природу, мы предлагаем изъять из ч. 1 ст. 200 АПК РФ условие о возможности закрепления иных сроков производства по делу публично-правового характера, поскольку такие сроки могут содержаться только в действующем процессуальном законодательстве.
Более практичным и положительным, на наш взгляд, представляется установление в АПК РФ возможности продления срока производства по делу до шести месяцев. Для этого необходимо наличие одного из двух оснований: особая сложность дела и значительное число участников арбитражного процесса. Реализация данного положения производится в достаточно простом порядке – судья, рассматривающий дело, направляет мотивированное заявление председателю арбитражного суда, который, в свою очередь, решает вопрос об изменении процессуального срока. Поскольку сложные в правовом и фактическом смысле дела об оспаривании решений и действий представителей власти возможны так же в судах общей юрисдикции, мы предлагаем закрепить аналогичную норму в ч. 1 ст. 257 ГПК РФ. Однако, в отличие от действующего АПК РФ, мы считаем, что законодатель должен при этом установить критерии особой сложности дела. В частности, таковыми, помимо большого количества участников процесса, можно отнести наличие пробела в законодательстве, коллизии в действующем законодательстве по вопросам, рассматриваемым в рамках данного дела, большой объём доказательственной базы, а также иные обстоятельства, существенно увеличивающие объём работы суда.
Не менее спорным остаётся вопрос о начале течения установленного ГПК РФ срока производства по делу. В частности, ни в ч. 1 ст. 257 ГПК РФ, ни в правоприменительной практике, включая постановление №2 Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009, данный вопрос однозначно не решён, вследствие чего в правовой доктрине возникло несколько позиций. Одни учёные предлагают исчислять данный срок со дня поступления заявления в суд[15]. Другие авторы считают, что указанный срок течёт не с момента предъявления заявления в суд, а с момента вынесения определения суда о принятии заявления к производству, т.е. с момента возбуждения дела в суде[16]. Практическое значение в разрешении данного вопроса заключается в законодательном увеличении срока всего процесса по оспариванию решений и действий (бездействия) представителей власти, поскольку в рамках установленного срока включены практически все основные стадии производства. При применении первого подхода в десятидневный срок необходимо реализовать процессуальные действия по трём стадиям – возбуждение дела, подготовка дела к судебному разбирательству и само судебное разбирательство. В рамках второго подхода нормативный срок производства распространяется только на стадии подготовки и судебного разбирательства дела.
Мы предлагаем проанализировать имеющиеся в ГПК РФ положения о процессуальных сроках и провести сравнение с аналогичными положениями АПК РФ. Исходя из смысла правил, установленных ч. 1 ст. 246 ГПК РФ, к отношениям, возникающим в рамках публичного производства, возможно применение общих положений об исковом производстве. Если обратиться к ч. 1 ст. 154 ГПК РФ, то срок рассмотрения дела начинает течь со дня принятия заявления к производству, т.е. с момента возбуждения дела. Напротив, АПК РФ установил специальную норму о начале течения срока применительно к делам, возникающим из публично-правовых отношений. Согласно ч. 1 ст. 200 АПК РФ трёхмесячный срок производства по делу начинается со дня поступления соответствующего заявления в арбитражный суд. Данное правило представляется нам менее приемлемым, поскольку с практической точки зрения не позволяет чётко установить дату начала процесса и подвержено влиянию возможной волокиты на этапе предъявления заявления, особенно в случаях наличия недостатков в его оформлении или представлении необходимых приложений. Поэтому считаем необходимым внести изменения в норму ч. 1 ст. 200 АПК РФ и изложить её следующим образом: «Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий трех месяцев со дня принятия арбитражным судом соответствующего заявления к производству, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу». Также мы предлагаем внести ясность в нормы ГПК РФ о публичном производстве и изложить текст ч. 1 ст. 257 следующим образом: «Заявление рассматривается судом в течение десяти дней, а Верховным Судом РФ – в течение двух месяцев со дня принятия судом соответствующего заявления к производству с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются». Предложенные нами редакции позволят устранить двойное толкование данных норм и объективно улучшат процедуру по рассмотрению заявлений об оспаривании решений и действий представителей власти.
Специфическим образом в рамках публичного производства решён вопрос о явке участников процесса на судебные заседания по делу. Напомним, что по общему правилу присутствие лиц, участвующих в деле, не является обязательным. В то же время действующее законодательство уполномочило суд на установление обязанности для представителей власти, чьи решения или действия (бездействие) оспариваются в рамках рассматриваемого дела, присутствовать на судебном заседании. Для этого суд закрепляет указанную обязанность в отдельном определении, с которым участвующий в деле представитель власти должен быть надлежаще ознакомлен. В противном случае считать обязательной его явку на судебные заседания невозможно, а равно недопустимо привлечение такого лица к процессуальной ответственности в виде наложения штрафа.
При соотношении норм гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства мы обратили внимание, что в арбитражном процессе признание судом явки обязательной возможно не только в отношении представителя власти, но и в отношении заявителя. Косвенные предпосылки к этому заложены в ч. 2 ст. 200 АПК РФ, однако посвящённая этой процедуре ч. 3 указанной статьи адресует данную обязанность только представителям органов власти и должностным лицам. По нашему мнению, суд вправе обязать присутствовать на заседании любого ключевого участника процесса - прежде всего, заявителя и представителя власти, поскольку исследование судом доказательств в большинстве случаев требует пояснений со стороны лиц, участвующих в деле и их отсутствие может затянуть процесс по делу. При этом мы заметили, что аналогичная обязанность может возникнуть у лиц, содействующих правосудию – например, у эксперта (ч. 1 ст. 85 ГПК РФ, ч. 2 ст. 55 АПК РФ) и свидетеля (ч. 1 ст. 70 ГПК РФ, ч. 2 ст. 56 АПК РФ). Поэтому мы предлагаем легализовать данную обязанность, путём внесения редакции в тексты статьей, регламентирующих вопросы обязательной явки на судебные заседания. В результате нормы должны приобрести следующее содержание:
1) ч. 4 ст. 246 ГПК РФ: «При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может признать обязательной явку в судебное заседание заявителя и / или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, государственного или муниципального служащего. В случае неявки без уважительных причин указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до одной тысячи рублей»
2) ч. 3 ст. 200 АПК РФ: «Арбитражный суд может признать обязательной явку в судебное заседание заявителя и / или представителей государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принявших оспариваемый акт, решение или совершивших оспариваемые действия (бездействие), и вызвать их в судебное заседание. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, без уважительных причин является основанием для наложения штрафа в порядке и в размерах, которые установлены в главе 11 настоящего Кодекса».
Следует отметить, что предложенные нами редакции содержат ещё два дополнительных нововведения. В частности, к категории лиц, явка которых может быть признана обязательной, мы предлагаем добавить государственных и муниципальных служащих, на что мы обращали внимание ранее в настоящей работе. Требует включения в указанные нормы также условие об уважительных причинах как основаниях освобождения лиц, не исполнивших обязанность по явке на судебное заседание, тем более, что аналогичное условие применяется к участникам процесса в порядке искового производства.
Вместе с тем, неявка представителя власти или иных заинтересованных лиц, в целом, не лишает возможности рассмотреть дело в их отсутствие. Следует обратить внимание, что для реализации этого положения необходимо соблюдение двух условий:
― факт надлежащего извещения не явившегося участника (ч. 1 ст. 257 ГПК РФ, ч. 2 ст. 200 АПК РФ);
― отсутствие определения о признании явки представителя власти обязательной (ч. 4 ст. 246 ГПК РФ, ч. 2 ст. 200 АПК РФ).
Проводя сравнительную характеристику данных положений между исковым и публичным производствами, мы установили, что в рамках искового производства законодатель установил дополнительные условия, к числу которых отнесены: отсутствие уважительных причин для неявки на заседание, а равно отсутствие сведений о причинах неявки (ч. 3 ст. 167 ГПК РФ), просьба отсутствующего участника процесса о рассмотрении дела в его отсутствие (ч. 5 ст. 167 ГПК РФ, ч. 2 ст. 156 АПК РФ). Считаем, что при установлении возможности рассмотрения дела в случае неявки участников процесса данные условия в полной мере применимы и в делах, возникающих из публичных правоотношений.
Аналогичным образом решается вопрос об отложении разбирательства по делу в случае неявки необходимых для рассмотрения дела лиц. В частности, на основании положений статей 169 ГПК РФ и 158 АПК РФ при отложении разбирательства дела назначается дата нового судебного заседания с учетом времени, необходимого для вызова участников процесса или истребования доказательств, о чем явившимся лицам объявляется под расписку, а неявившиеся лица и вновь привлекаемые к участию в процессе лица извещаются о времени и месте нового судебного заседания. Заметим, что действующий АПК РФ при этом обязывает суд выносить специальное определение об отложении разбирательства, в то время как в гражданском судопроизводстве возможно оформление решения об отложении разбирательства в протоколе судебного заседания (ч. 2 ст. 224 ГПК РФ). Отличием в арбитражном процессе является также указание на срок отложения дела, который зависит от сложности в устранении обстоятельств, послуживших основанием для отложения, но не должен превышать одного месяца. Считаем целесообразным закрепить подобные условия в ч. 2 ст. 169 ГПК РФ и изложить её следующим образом: «При отложении разбирательства дела назначается дата нового судебного заседания с учетом времени, необходимого для устранения обстоятельств, послуживших основанием для отложения, о чем явившимся лицам объявляется под расписку. Неявившиеся лица и вновь привлекаемые к участию в процессе лица извещаются о времени и месте нового судебного заседания».
Для разрешения дел, возникших из публичных правоотношений, судья должен проверить следующие обстоятельства:
1) факт соответствия или несоответствия оспариваемого решения или действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, в том числе соблюдение порядка принятия решения, совершения действия органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.);
2) наличие или отсутствие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемое решение либо совершили оспариваемое действие (допустили бездействие);
3) факт нарушения оспариваемым решением (действием, бездействием) прав, свобод и законных интересов заявителя;
Следует обратить внимание на то, что указанные условия для вынесения окончательного решения по делу не нашли достаточного закрепления в действующем процессуальном законодательстве. Наиболее полно такие условия получили отражение в ч. 4 ст. 200 АПК РФ. Однако законодатель не указал суду на обязанность проведения проверки соответствия закону процедуры принятия оспариваемого решения (совершения действия, допущение бездействия), в то время как по смыслу данной нормы установление этого факта всё же необходимо. Напротив, в действующем ГПК РФ названные условия отчасти перечислены в ч. 4 ст. 258, вследствие чего данную законодательную неопределённость пришлось восполнять Пленуму Верховного Суда РФ в постановлении №2 от 10.02.2009. Однако в п. 25 данного документа высший орган судебной власти не указал на обязанность установления судом факта нарушения оспариваемым решением (действием, бездействием) прав, свобод и законных интересов заявителя. Считаем, что в силу общей правовой природы публичного производства в гражданском и арбитражном процессе условия, установление которых достаточно для вынесения судом решения, должны совпадать. Поэтому мы предлагаем добавить в ч. 4 ст. 200 АПК РФ обязанность суда исследовать процедуру принятия оспариваемого решения или совершения оспариваемого действия (бездействия) и проверить её соответствие требованиям действующего законодательства. В рамках ГПК РФ мы считаем целесообразным снабдить статью 257 ч. 3 следующего содержания: «При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права, свободы и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности».
При этом участники процесса должны учитывать, что основанием для удовлетворения заявления может являться нарушение хотя бы одного требования действующего законодательства, т.е. достаточным для завершения процесса в рамках первой инстанции выступает нарушение одного из условий, указанных выше. Данной позиции придерживается и правоприменительная практика[17].
Напротив, при установлении соответствия всем названным условиям оспариваемых решений и действий (бездействия) суд обязан принять решение об отказе в удовлетворении заявления.
Некоторую дискуссию вызывает вопрос о праве суда отменить оспариваемое решение (действие). Одни авторы придерживаются позиции, что конечная цель публичного производства – признание оспариваемого решения или действия недействительным, т.е. аннулирование его юридической силы[18]. В оправдание данной позиции следует заметить, что аналогичным правом суд законодательно наделён при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, п. 2 ч. 2 ст. 195 АПК РФ). Большинство же учёных придерживаются мнения, что суд вправе своим решением лишь обязать соответствующих представителей власти устранить допущенное нарушение законодательства, а равно прекратить препятствовать осуществлению прав, свобод и законных интересов заявителя либо совершить действия по их восстановлению[19], т.е. суд не уполномочен отменять действие оспоренного ненормативного правового акта. Последняя позиция возобладала и в действующем процессуальном законодательстве. Согласно ч. 1 ст. 258 ГПК РФ суд, удовлетворяя заявленное требование, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод. Несколько иначе установлены полномочия суда по данному вопросу в АПК РФ. В силу ч. 2 ст. 201 арбитражный суд, посчитав заявленное требование обоснованным, принимает решение о признании оспоренного ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. Поскольку мы рассматриваем ненормативный правовой акт как форму, содержащую решения представителя власти, то вполне логично, что признание такого акта недействительным в арбитражном процессе влечёт недействительность и содержащегося в нём решения. Аналогичного подхода мы придерживаемся и в отношении действий органов власти и должностных лиц. Таким образом, признание их судом не соответствующими законодательству влечёт их необязательность для заявителя и иных заинтересованных лиц, а равно означает прекращение их юридической силы, т.е. отмену. Более того, в ч. 8 ст. 201 АПК РФ прямо указано, что с момента принятия арбитражным судом решения о признании недействительным ненормативного правового акта он полностью или отдельные его положения не подлежат применению. Поэтому мы солидарны с авторами, признающими за судом право на отмену оспариваемого решения или действия представителя власти. На основании данного вывода мы видим необходимость уточнения такого полномочия суда на законодательном уровне, для чего считаем целесообразным внести следующие изменения в нормы процессуальных кодексов:
1) ч. 1 ст. 258 ГПК РФ изложить следующим образом: «Суд, удовлетворяя заявление, принимает решение о признании оспариваемого решения или действия недействительными и об установлении обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод».
2) ч. 2 ст. 201 АПК РФ изложить следующим обр