Казань, Г. Камала 41, офис 417

Посмотреть на карте

+7 (843) 203-82-26

§1. Сущность производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

Вопросы, связанные с установлением правовой природы публичного производства, многие годы продолжают вызывать в процессуальной доктрине полемику среди учёных. Интерес науки вызван не только проблемами правоприменительного характера, но и базовыми теоретическими положениями современного гражданского и арбитражного процесса по делам, возникающим из так называемых «административных правоотношений». Дискуссию порождает даже название этого вида производства. Причины отсутствия единства среди учёных кроются в неоднозначности рассматриваемого процессуального явления. Поэтому важной для настоящей работы выступает задача раскрыть сущность производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

В современной правовой доктрине превалирует мнение об административно-процессуальной природе производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Большая группа учёных, в том числе специалистов в области гражданского и арбитражного процесса, считают, что объективное раскрытие сущности и признаков данного вида производства возможно только в срезе административного права и процесса. В частности, такой позиции придерживаются Н.Г. Салищева[1], Ю.Н. Старилов[2], Н.Ю. Хаманева[3], Д.М. Чечот[4] и другие исследователи[5]. В качестве обоснования такой концепции приводятся вполне убедительные аргументы. Так, Ю.Н. Старилов пришёл к заключению, что «на институт административного процесса нужно посмотреть как на административное производство (административную юстицию)»[6], «главный смысл административно-процессуальной деятельности заключается в административном судопроизводстве», «судебная деятельность по осуществлению нормоконтроля, а также по рассмотрению административно-правовых споров должна считаться административным процессом»[7].

Авторитетнейший представитель данного научного направления Д.Н. Бахрах утверждает, что административная юстиция есть «рассмотрение и разрешение в судебном порядке споров граждан и юридических лиц с субъектами публичной власти (административными органами) по вопросам их властной деятельности»[8], при этом особо акцентируя внимание на то, что административная юстиция ― это рассмотрение судами жалоб граждан и юридических лиц на властные деяния субъектов публичной власти.

При всё при этом учёные признают, что в России административная юстиция в основном осуществляется по гражданским процессуальным правовым нормам. Соответственно, следуя логике аргументаций представителей рассматриваемой научной школы, в случаях оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих осуществляется административная юстиция в гражданско-процессуальной форме, являясь, тем самым, видом гражданского судопроизводства. Но данный правовой институт хоть и регламентирован гражданским процессуальным законодательством, вместе  с тем по своей сути является административным судопроизводством и осуществляется в порядке, урегулированном нормами административного права[9].

Несмотря на то, что концепция административно-правовой природы производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, является сегодня доминирующей, единства среди её представителей, тем не менее, не наблюдается. Например, дискуссию у учёных вызвали принципиальные отличия между такими категориями, как «административная юстиция» и «административное судопроизводство». Старилов Ю.Н. указывает на полную тождественность этих понятий[10], в то время как Бахрах Д.Н. настаивает на отделении данных правовых категорий друг от друга[11]. Последний при этом указывает, что ключевое отличие административной юстиции и административного судопроизводства позволяет объяснить, почему первая может быть и гражданским (арбитражным), и административным судопроизводством.

На базе этой научной школы были предприняты попытки внести соответствующие изменения в действующее процессуальное законодательство. В частности, в 2009 году по инициативе Верховного Суда РФ был выдвинут проект закона, в соответствии с которым предполагалось объединить в одном кодексе – Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации[12] (далее – ГПК РФ) – правовые нормы, регулирующие не только гражданские процессуальные, но и административные правоотношения[13]. Раздел III подраздела II предлагалось назвать «Административное судопроизводство», тем самым произошло бы слияние гражданского и административного судебного процесса на нормативном уровне.

Мы с данной административно-процессуальной концепцией не согласны, поскольку в рамках рассматриваемого производства решаются не только дела из собственно административных правоотношений, но и иные категории дел. Для подтверждения нашей позиции по данному вопросу обратимся к понятийно-категорийному правовому аппарату. Традиционно под административно-правовыми отношениями понимаются общественные отношения, связанные с деятельностью органов исполнительной власти[14], которые возникают в процессе организации и деятельности органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятельность. Вместе с тем, производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может и не должно исчерпываться лишь административными спорами, поскольку в рамках этого процесса рассматриваются споры и с иными органами, не отнесёнными законодательством к исполнительной ветви государственной власти. Например, оспорить в рамках такого производства можно ненормативный правовой акт, принятый Государственной Думой РФ, должностным лицом муниципального органа, возможно оспаривание решений и действий прокуратуры, а также многих других органов и должностных лиц. Более того, в порядке публичного производства в гражданском и арбитражном процессе возможно обжалование решений и действий (бездействия), которые не урегулированы административно-правовыми нормами, но совершены представителями исполнительной государственной власти. Речь идёт, в частности, о действиях (бездействиях) в области государственного регулирования тарифов[15], об отказе в информировании субъектов туристской деятельности[16], об отказе в выдаче документов в сфере землеустройства[17] и других действиях и решениях.

Наша позиция в полной мере получила воплощение в действующем законодательстве. Не случайно, на наш взгляд, рассмотрение жалоб граждан и юридических лиц на действия и решения органов государственной и муниципальной власти производится в гражданско-процессуальной и арбитражно-процессуальной формах. Это доказывает, что законодатель сегодня отказывается от концепции административной юстиции, придавая ей конкретный гражданский процессуальный характер. И хотя Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации[18] (далее – АПК РФ) использует формулировку «административное судопроизводство» (например, в статье 29), при этом в нём подчёркивается, что арбитражные суды рассматривают в таком порядке дела, возникающие также и из иных публичных правоотношений. Вместе с тем, во избежание неправильной трактовки этих процессуальных норм мы предлагаем скорректировать терминологию действующего АПК РФ, заменив в нём слова «административное судопроизводство» на «производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». Заметим, что соответствующую формулировку использует действующий ГПК РФ.

Необходимо, с нашей точки зрения, также обратиться к правовому опыту зарубежных стран. Например, в Нидерландах группа так называемых «административных споров» подведомственна судам общей юрисдикции, в то время как в данном государстве существует целая система административно-специализированных судов[19]. В Великобритании наблюдается ситуация, когда соответствующее право по рассмотрению жалоб граждан и организаций предоставлено большому числу субъектов –  общим судам, административным трибуналам, статусным расследователям и другим[20]. Указанные примеры показывают нам, что в зарубежных странах существует такое же, как и в Российской Федерации, организационное разнообразие моделей рассмотрения жалоб различными юрисдикционными органами, среди которых особо выделяются судебные инстанции.

Таким образом, мы приходим к выводу, что сущность производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в полной мере может быть раскрыта только в качестве собственно гражданского процессуального правового института, а именно как совокупность процессуально-правовых норм, регламентирующих отношения между судом и участниками процесса по разрешению спора, связанного с принятием ненормативного правового акта или решения либо с совершением действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа и должностного лица, включая государственных и муниципальных служащих.

 Соответственно, мы рассматриваем несостоятельными доводы учёных о том, что «... суд, реализуя любое административно-юрисдикционное дело, например производство по жалобе, разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а об административном, ведь одним из участников этих правоотношений является орган управления (должностное лицо)»[21]. Тем более, нам кажутся мало убедительными фразы о том, что «... гражданское и гражданско-процессуальное – это, прежде всего, частное право, регулирующее имущественные взаимоотношения. Рассматриваемое право не реализовывает отношения, связанные с административно-юрисдикционным характером»[22]. Современные исследования давно подтвердили, что гражданское процессуальное и арбитражное процессуальное право выступают правом частно-публичным, при этом с превалирующей долей публично-правового элемента, поскольку связаны с исключительной деятельностью судебных органов[23].

Вместе с тем, мы не отвергаем полностью концепцию об административно-процессуальном характере рассматриваемого правового института. С объективной точки зрения, здесь мы наблюдаем определенное смешение административно-юрисдикционной и гражданско-процессуальной деятельности. Как известно, в Российской Федерации действует Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[24], который предоставляет гражданам альтернативу в реализации права на обжалование действий (решений), нарушающих их права и свободы. Именно гражданину предоставлен выбор формы обжалования – непосредственно в суде либо в вышестоящем в порядке подчиненности государственном или ином органе, а также у должностного лица и государственного служащего. Однако данный закон не ограничивается регулированием лишь процедуры обжалования по административно-юрисдикционным делам, и на это обращают внимание даже приверженцы критикуемой нами концепции[25]. Напротив, его положения позволяют сделать вывод о том, что соответствующие жалобы граждан рассматриваются судом по правилам гражданского и арбитражного судопроизводства.

Правовое регулирование судебного оспаривания решений, действий (бездействия), принимаемых по отношению к гражданам в области управления, имеет в Российской Федерации свою историю.

Тенденция развития законодательства по вопросу оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц такова, что каждым последующим законом, принимаемым по данным правоотношениям, снимались определенные барьеры, препятствующие обращению в суд, и расширялась компетенция судов общей юрисдикции.

С 1 января 1988 г. по 1 июля 1990 г. действовал Закон СССР от 30 июня 1987 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан»[26], а с 1 июля 1990 г. – Закон СССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан»[27]. Судебная практика показала, что Закон от 30 июня 1987 г. фактически не применялся. Он не позволял гражданам обжаловать в суд действия коллегиальных органов, чаще всего нарушавших права граждан[28]. Более поздний Закон СССР от 2 ноября 1989 г. предоставил право гражданам обжаловать действия не только должностных лиц, но и коллегиальных органов, но только в сфере управления.

Важным юридическим актом в области защиты прав человека явилось принятие 5 сентября 1991 г. Съездом народных депутатов СССР «Декларации прав и свобод человека»[29]. Она стала применяться как закон прямого действия с 17 сентября 1991 г. В ст. 22 Декларации было закреплено право каждого на судебное обжалование незаконных действий должностных лиц, государственных органов и общественных организаций.

Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[30], сохраняя преемственность, закрепил право обжалования действий и решений единоличных и коллегиальных органов, в результате которых нарушаются гарантированные Конституцией РФ права и свободы граждан. В п. 2 ст. 46 Конституции РФ предоставлена возможность гражданам обжаловать и бездействие указанных органов и должностных лиц.

Не менее спорным в современной правовой доктрине является вопрос о предмете производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Большая группа учёных рассматривает предмет публичного производства в качестве административного иска, а само производство вследствие этого становится по своей сути исковым. Основателем этого научного направления является А.Т. Боннер, который первым выдвинул теорию административных исков[31].

Надо отметить, что большинство современных исследователей придерживаются этой концепции. Среди них можно выделить Зайцева И.М.[32], Попову Ю.А.[33], Мохореву В.В.[34], Дёмина А.А.[35] и других. Вместе с тем, данные учёные солидарны с критикуемой нами концепцией «административно-правовой природы публичного судопроизводства».  По их мнению, в делах, возникающих из публично-властных правоотношений, суд фактически разрешает спор об административном праве. Наличие такого правового спора предполагает наличие сторон, между которыми этот спор ведется, а, соответственно, средством возбуждения таких дел является административный иск. Практической значимостью существования такой теории выступает то обстоятельство, что признание административных исков влечёт предоставление сторонам исковых средств защиты права. Исковые требования, по мнению И.М. Зайцева, «могут быть только там, где существует юридический спор, не урегулированный сторонами»[36].

Другая группа исследователей не признаёт теорию «административных исков» уже в силу того, что «действующее процессуальное законодательство, сохраняя самостоятельность производства из публичных правоотношений, не дает правовых оснований для ее применения на практике»[37]. М. Масленников полагает, что «в исковом производстве, безусловно, существует юридический спор, не урегулированный не только сторонами и даже – не столько сторонами, но, главным образом, эта спорная ситуация нечетко либо неполно урегулирована законом»[38]. Согласно его мнению, в публичном производстве также имеется спор, который не урегулирован законом, причём в тех случаях, когда законодательство применено к конкретному субъекту неправильно. Мы, в целом, разделяем позицию этих учёных, однако не в полной мере можем согласиться с её обоснованием. В частности, касательно доводов М. Масленникова мы считаем, что причины спора, рассматриваемого в рамках производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не обязательно должны быть связаны с отсутствием в законе необходимой нормы права либо же с неоднозначностью существующего правила поведения. Безусловно, на наш взгляд, лишь то, что зачастую подобные споры с органами власти возникают из-за неправильной трактовки правовой нормы или же фактических обстоятельств, необходимых для её реализации. Кроме того, нам известны случаи банального превышения полномочий со стороны властных субъектов, вследствие чего инициируется процесс по оспариванию их результатов[39]. Причин, побуждающих граждан и юридических лиц обращаться с жалобами в суды на действия и решения представителей власти, можно выявить достаточно много, а их процентное соотношение друг с другом при этом вряд ли подтвердит доводы М. Масленникова. Соответственно, несостоятельность теории об административных исках кроется вовсе не в причинах подачи жалобы.

А.Ю. Францифоров утверждает, что «единственной существенной отличительной чертой производства по делам из публичных правоотношений от искового производства является разница в нормах материального права, на основе которых рассматриваются и разрешаются дела указанных видов гражданского судопроизводства»[40]. Мы установили, что в рамках публичного производства могут быть применены не только административно-правовые нормы, но и нормы самых различных отраслей права. Наличие публично-правового компонента возможно как в делах производства по оспариванию действий и решений органов власти, так и в рамках искового производства. Соответственно, данное обоснование мы также не можем принять в качестве аргумента для критики теории административных исков.

Условное отличие искового производства от публичного дал Верховный Суд РФ в своём постановлении №2 от 10 февраля 2009 года. Так, согласно п. 9 данного документа такое отличие «зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд».

На наш взгляд, основное отличие искового производства от публичного заключается в том, что иск в традиционном его смысле содержит два вида требований – материально-правовое, которое обращено к ответчику, и процессуально-правовое, которое направлено непосредственно суду. Что касается публичного производства, то жалоба содержит лишь требование процессуально-правового характера – признание факта несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения или действия (бездействия) закону, а равно прекращение их юридической силы. При этом данное требование направлено не к органу или должностному лицу, принявшему оспариваемое решение, а к суду как к юрисдикционному органу, уполномоченному государством устранить несоответствие действующему законодательству совершённых действий, вынесенных решений или изданных ненормативных актов представителями государственной или муниципальной власти.

Указанное нами обоснование получило воплощение в гражданском процессуальном законодательстве. Так, согласно ч. 3 ст. 247 ГПК РФ «в случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст.ст. 131 и 132 настоящего Кодекса». На наш взгляд, законодатель не случайно установил подобную норму, тем самым продемонстрировав явное отличие искового производства от публичного и, соответственно, определив этим его ключевые особенности. Более того, нашей позиции придерживается и судебная практика. В частности, согласно определению Верховного Суда РФ от 18.02.2010 № 16-В10-4 решения и действия Пенсионного фонда РФ, являющегося государственным учреждением, не подлежат оспариванию гражданами в порядке, установленном главой 25 ГПК РФ, и согласно ч. 3 ст. 247 ГПК РФ суд, оставляя заявления по спорам между гражданами и Пенсионным фондом РФ без движения, разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления для рассмотрения в порядке искового производства[41]. Несомненно, спор между данным учреждением, наделённым властными полномочиями, и гражданами носит административно-правовой характер, однако по правилам публичного производства он рассмотрен быть не может.

Таким образом, предметом публичного производства является жалоба гражданина или организации на законность и обоснованность ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих при условии, что они затрагивают его права, свободы или законные интересы, создают препятствия к их осуществлению, незаконно возлагают на субъекта какую-либо обязанность или незаконно привлекают его к юридической ответственности.

В то же время мы не считаем правильным полное отвержение теории административных исков. В частности, на наш взгляд, подобные иски состоятельны в рамках искового производства, когда соответствующее требование направлено конкретному представителю власти и основано на нормах административно-правового характера, о чём уместно говорить в правоприменительной практике[42].

Научный интерес в рамках раскрытия сущности публичного производства вызывают отличия между двумя его видами, урегулированными, соответственно, гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством. И прежде всего, эти особенности прослеживаются в названии глав указанных кодексов:

1) глава 25 ГПК РФ «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»;

2) глава 24 АПК РФ «Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц».

В нормах подраздела III ГПК РФ отсутствует упоминание на рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, в то же время некоторые из них указаны в статье 27 ГПК РФ (ненормативные акты Президента, Правительства РФ, палат Федерального Собрания). Вместе с тем, установление сущности оспариваемого правового акта – нормативного или ненормативного – влияет на особенности их судебной проверки.

 Несоответствие касается также возможности оспаривания решений и действий государственных и муниципальных служащих, что закреплено в статье 245 ГПК РФ. В то же время глава 24 АПК РФ не называет государственных и муниципальных служащих. Оспариванию в рамках этой главы подлежат лишь решения и действия (бездействие) должностных лиц. Отсюда напрашивается вывод, что решения и действия (бездействие) государственных и муниципальных служащих, по общему правилу, не могут быть оспорены в арбитражном суде.

Зачастую категории «государственный служащий» и «должностное лицо» рассматриваются на практике как равнозначные, однако многие исследователи оспаривают эту позицию, указывая на принципиальные отличия в их правовом статусе. Так, Деменкова Н.Г. и Игнатова М.С. акцентируют внимание на том, что «должностным лицом может быть «лицо», а государственным служащим – только гражданин Российской Федерации»[43]. С.В. Федосеева считает, что «должностным лицом признается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными и организационно-распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от данного лица»[44].

Вместе с тем, Пленум Верховного Суда РФ более конкретно указал, что «в федеральных органах государственной власти, иных федеральных государственных органах, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями соответственно государственной и муниципальной службы»[45]. Тем самым получило официальное закрепление положение об отличии статуса государственного (муниципального) служащего от статуса должностного лица.

Таким образом, мы наблюдаем явное несоответствие правового смысла категорий «должностное лицо» и «государственный служащий». Поэтому АПК РФ содержит пробел, который нуждается в скорейшем восполнении.

Очередным несоответствием структуры арбитражно-процессуальных и гражданско-процессуальных положений о публичном производстве выступает то, что согласно АПК РФ оспариванию подлежат решения, действия (бездействие) иных органов, тогда как в ГПК РФ категория «иные органы» не используется. В то же время, в правоприменительной практике известны случаи, когда оспариванию подлежали решения и действия органов, законодательно не отнесённых к органам государственной власти, однако наделённых государственно-распорядительными полномочиями. Так, в п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 в качестве таковых названы квалификационные коллегии судей и призывные комиссии. Вместе с тем, подобный статус также имеют Счетная палата РФ, Центральный Банк РФ, органы прокуратуры РФ, контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и др. На данном основании мы можем прийти к выводу, что необходимо внести соответствующие поправки в главу 25 ГПК РФ, добавив в них формулировку «иные органы» по аналогии с соответствующими формулировками, используемыми в главе 24 АПК РФ.

Отличия также можно обнаружить при анализе статей 246 ГПК РФ и 189 АПК РФ. В частности, в соответствии с ч. 1 ст. 246 ГПК РФ к порядку рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, применяются общие правила искового производства с учётом особенностей, установленных главами 23 – 26 ГПК РФ и другими федеральными законами, т.е. особенности, установленные самим ГПК РФ и другими федеральными законами, являются равноценными. В то же время АПК РФ устанавливает, что иные правила судопроизводства, установленные федеральным законом, имеют преимущественное применение перед предусмотренными самим АПК РФ.

Другое отличие связано с возможностью прокурора инициировать процесс по оспариванию действий и решений органов власти и должностных лиц. Так, ч. 2 ст. 198 АПК РФ предоставляет прокурору право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании неправомерными действий и решений органов публичной власти в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В ГПК РФ такой нормы мы не видим, что, бесспорно, является очередным упущением законодателя. На эту проблему указывают и другие исследователи. Так, Егорова Л. считает, что данный пробел должен быть восполнен уже в силу «полной юридической и материальной беспомощности граждан (по сравнению с юридическими лица) в самостоятельной защите от неправомерных действий чиновника»[46]. В то же время Пленум Верховного Суда РФ указал, что «на основании ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, за защитой прав и свобод конкретного гражданина об оспаривании решений, действий (бездействия), в результате которых для него наступили последствия, названные в статье 255 ГПК РФ, при условии, что гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, а также в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, если такими решениями, действиями (бездействием) нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод или на них незаконно возложена какая-либо обязанность»[47]. Мы считаем, что соответствующая норма должна быть чётко установлена в главе 25 ГПК РФ во избежание неправильной трактовки полномочий прокурора в гражданском процессе.

Любопытно отличие ключевых категорий, используемых двумя родственными кодексами в названии соответствующих глав: в ГПК РФ – «производство», в АПК РФ – «рассмотрение». Следует заметить, что термин «производство» в юриспруденции и в экономической науке понимается в основном как  «...регулируемый людьми процесс создания продуктов (изделий, энергии и услуг). Предполагает использование факторов производства (рабочей силы, технических средств, материалов, энергии, различных услуг), требует соблюдения технических условий и правил, а также учета социально-этических норм»[48]. Аналогичное понимание приводится и в иных словарях[49]. Однако применительно к процессуальному законодательству данная категория должна пониматься как совокупность последовательных действий по разрешению определённой группы вопросов (в частности, спора или установления определённого факта и т.п.). При этом мы наблюдаем, что в ГПК РФ данные термины встречаются как тождественные понятия. АПК РФ, по-нашему мнению, использует их смысл более корректно: «производство» как общая категория, «рассмотрение» как специальная. Действительно, рассмотрение – это разбирательство жалобы, её обсуждение с участвующими в деле лицами по специальным правилам, предусмотренным соответствующей главой. Поэтому мы считаем целесообразным заменить в названии главы 25 ГПК РФ категорию «производство» на термин «рассмотрение».

Таким образом, мы можем обозначить следующие ключевые выводы по материалам исследования, проведённого в рамках данного параграфа:

1. Сущность производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в полной мере может быть раскрыта только в качестве собственно гражданского процессуального правового института, а именно как совокупность процессуально-правовых норм, регламентирующих отношения между судом и участниками процесса по разрешению спора, связанного с принятием ненормативного правового акта или решения либо с совершением действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, включая государственных и муниципальных служащих.

2. Предметом публичного производства является жалоба гражданина или организации на законность и обоснованность ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих при условии, что они затрагивают его права, свободы или законные интересы, создают препятствия к их осуществлению, незаконно возлагают на субъектов права какую-либо обязанность или незаконно привлекают их к ответственности.

3. Несостоятельность теории административных исков применительно к публичному производству, тем не менее, не позволяет нам полностью отвергнуть её существование. На наш взгляд, подобные иски состоятельны в рамках искового производства, когда соответствующее требование направлено конкретному представителю власти и основано на нормах административно-правового характера.

4. Выявленные терминологические и смысловые несоответствия глав 25 ГПК РФ и 24 АПК РФ позволяют нам заявить о необходимости внесения редакций для более корректного понимания соответствующих процессуально-правовых норм.


[1] См.: Салищева Н.Г. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // Государство и право. - 1998. - № 8. - С. 27; Салищева Н.Г. Проблемные вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. - М.: Юристъ, 2004. - С. 221 - 232.

[2] Старилов Ю.Н. Повышение юридического качества защиты прав и свобод граждан - основное направление модернизации современного российского административного процесса // Научные труды Европейской академии административных наук. - М.: Изд-во ВИЭСП, 2006. - С. 14; Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Часть II. Книга вторая. - Воронеж, 2001. - С. 258.

[3] См.: Хаманева Н.Ю. Конституционное право граждан на подачу обращений // Государство и право. - 1996. - № 11. - С. 11.

[4] Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы). - М.: Юридическая литература, 1973.

[5] См.: Святохина Ю.В. Административно-процессуальное право: формирование и содержание административно-юстиционной модели: Дис. ... канд. юрид. наук. - Воронеж, 2007. - С. 47; Антонов И.В. Рассмотрение арбитражными судами дел об оспаривании правовых актов. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2007. – С. 15.

[6] Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. - 2004. - № 6. - С. 5

[7] Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции. - С. 5

[8] Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство и административная юстиция // Современное право. – 2005. - № 5. – С. 21.

[9] Бах

Не нашли нужную информацию?
Оставьте телефон. Мы перезвоним и проконсультируем Вас бесплатно.