§3. Деликтоспособность публично-правовых образований
Под публично-правовыми образованиями в теории права традиционно понимаются государство и муниципальные образования[1]. Они являются субъектами многих правоотношений и, соответственно, наряду с право- и дееспособностью обладают свойством деликтоспособности, признаки которой во многом совпадают с признаками деликтоспособности юридических лиц. Однако, в отличие от других субъектов права, деликтоспособность публично-правовых образований имеет ряд особенностей.
Прежде всего, государство и муниципальные образования наделены властными полномочиями, которые позволяют им на правовом уровне определять критерии правосубъектности всех категорий лиц, участвующих в правоотношениях. Устанавливая юридические возможности отдельных субъектов права, государство при соблюдении ряда условий, в том числе, наделяет их деликтоспособностью. В частности, оно учитывает специфику самого субъекта, характер правовых отношений, в которых лицо может потенциально принимать участие, его физические возможности по исполнению отдельных обязанностей, потенциальную опасность деятельности, которой оно может заниматься и т.д. Вместе с тем, государство само является субъектом права, и для определения своей деликтоспособности ему также приходится базироваться на юридические и фактические возможности (экономические, социальные, политические и др.). Исходя из этого, многие правоведы справедливо считают, что публично-правовое образование занимает как бы «двойственное» положение: оно является источником возникновения большинства правовых норм, регулирующих вопросы деликтоспособности, и одновременно само обязано подчиняться этим нормам[2]. Мы придерживаемся этой точки зрения, однако полагаем, что деликтоспособность государства, несмотря на принцип равенства, не должна и не может полностью совпадать по объёму с деликтоспособностью других лиц. Мы исходим из того, что для осуществления закреплённых за ним функций государство ограничивает свои возможности по несению ответственности путём установления ряда правовых барьеров, а в отдельных случаях путём полного исключения своей деликтоспособности за ряд возможных правонарушений. Государство, в частности, не наделило себя уголовной, административной и дисциплинарной деликтоспособностью. Его материальная деликтоспособность аналогична соответствующей деликтоспособности юридических лиц, однако при этом подвержена влиянию иммунитетов, предусмотренных финансовым и процессуальным законодательством в части исполнения судебных решений по наложению мер ответственности на государство. Напротив, в отличие от физических и юридических лиц, только государство обладает международно-правовой и конституционно-правовой деликтоспособностью.
Как мы уже указывали, деликтоспособность публично-правовых образований во многом имеет схожие черты с деликтоспособностью юридических лиц. Государство и муниципальные образования, как и юридические лица, являются абстрактными, искусственными субъектами права, поэтому во всех правоотношениях их интересы представляют специально уполномоченные органы и должностные лица. Мы оцениваем поступки публично-правовых образований исключительно по действиям его официальных представителей. Этим объясняется, что ряд учёных[3] рассматривают государство как специфическое юридическое лицо, а в некоторых странах (например, Швеция) государство законодательно признаётся юридическим лицом. Соглашаясь, что между данными субъектами права имеется внешняя схожесть, мы, тем не менее, не считаем публично-правовые образования юридическими лицами в силу указанных выше обстоятельств – наличия специфических правовых иммунитетов и способности нести ответственность за специфические виды деликтов (конституционные, международные). Вместе с тем, по аналогии с юридическими лицами, мы расцениваем поступки официальных представителей публично-правовых образований как поступки самих этих образований.
Действительно, доктрина международного права и юридическая практика исходят из принципа ответственности государства за правонарушения, совершённые его органами и должностными лицами[4]. Поведение этих уполномоченных представителей должно контролироваться публично-правовым образованием через систему других органов и должностных лиц. Соответственно, в случае совершения ими противоправных поступков государство должно, по нашему мнению, адекватно отреагировать: либо одобрить их, либо привлечь виновных лиц к ответственности. Отсюда и образуется деликтоспособность публично-правового образования, включающая его способность нести ответственности за деятельность собственных органов и должностных лиц.
Немаловажным аспектом при установлении деликтоспособности публично-правовых образований является потенциальная возможность официальных представителей превысить свои полномочия и тем самым совершить правонарушение. Распространяется ли в подобном случае деликтоспособность государства или муниципального образования на действия его органов и должностных лиц? Данный вопрос стал причиной появления двух концепций[5]:
― американская практика с конца XIX в. устанавливала, что государство не должно отвечать за действия, в которых выразилось превышение или злоупотребление полномочиями официального органа;
― европейская практика исходила из принципа полной ответственности государства за любые действия своих уполномоченных представителей.
Вторая концепция получила наибольшее признание в международной практике, и потому мы можем прийти к выводу, что деликтоспособность государства распространяется на любое поведение его официальных представителей при осуществлении ими вверенных прав, даже если эти лица вышли за пределы предоставленных им полномочий. При этом мы обращаем внимание на то обстоятельство, что как частное лицо данный представитель обладает собственной деликтоспособностью, т.е. в случае совершения им как частным лицом какого-либо правонарушения он должен нести персональную ответственность. Данное правило получило закрепление не только в правовой доктрине, но и в международном праве. Например, в первом дополнительном протоколе 1977 г. к Женевским конвенциям о защите жертв войны[6] содержится норма, согласно которой сторона, находящаяся в конфликте, несёт ответственность за все "действия, совершённые лицами, входящими в состав её вооруженных сил" (ст. 91). Эта формулировка охватывает и действия, совершаемые в нарушение приказов.
Проблемным в правовой доктрине остаётся вопрос о распространении деликтоспособности государства на поведение субъектов, которые фактически действуют от его имени, однако юридических полномочий на это не имеют. В частности, речь идёт о фактах организации и засылки вооружённых преступных групп на территорию другого государства, выполнения государственных поручений на территории другого государства частными лицами, не наделёнными законными функциями официального представительства данного публично-правового образования. Позиция учёных по этому поводу неоднозначна. Одни считают, что государство должно нести ответственность, если ему заранее известно о готовящихся акциях подобных лиц или имеет место их подстрекательство[7]. Другие правоведы убеждены, что деятельность частных лиц не может рассматриваться как правонарушение, совершённое от имени и по приказу другого государства[8]. Мы считаем, что деликтоспособность государства не может распространяться на деятельность частных лиц, какие бы правонарушения они ни совершали. Наличие подобных фактов подпадает под действие международного уголовного права, а, как известно, уголовную ответственность в международных отношениях могут нести только физические лица[9]. Это означает, что за правонарушения, совершённые против другого государства лицами, юридически не наделёнными полномочиями представлять конкретную страну, несёт ответственность исключительно сам правонарушитель.
Научный интерес вызывает вопрос о возможности приобретения деликтоспособности так называемыми «непризнанными государствами». Под ними традиционно поднимаются публично-правовые образования, которые внешне обладают всеми признаками государственности (государственная символика, правительство, бюджет, армия, полицейские силы и структуры безопасности и др.), но не получили дипломатического признания со стороны стран-членов ООН[10]. Обладают ли данные образования правосубъектностью – в современной доктрине остаётся вопросом дискуссионным. Дело в том, что критерии определения самостоятельности публично-правового образования как государства в международной практике не устоялись. Одни учёные предлагают брать за основу государственности единый суверенитет над подведомственной территорией[11]. Однако мы не можем уверенно говорить об этом признаке, поскольку во многих современных государствах прослеживаются отклонения от данного принципа. Например, Азербайджан не способен контролировать территорию Нагорного Карабаха, Грузия – территорию Южной Осетии и Абхазии, Молдавия – территорию Приднестровья и др. Вместе с тем, мы не сомневаемся в правосубъектности данных государств. По мнению немецкого политолога Штефана Требста, в качестве главенствующего критерия государственности следует рассматривать государственную состоятельность подобного образования[12]. Тогда государственные институты Приднестровья кажутся не менее состоятельными, чем аналогичные институты Молдавии; чиновничий и силовой аппарат Нагорного Карабаха намного эффективнее азербайджанского. Согласно точке зрения И. Данилова, при определении параметров государственности необходимо опираться на факт признания подобного территориального образования его подданными[13]. Однако при этом остаётся непонятным, кто и по каким критериям может считаться подданным такого непризнанного государства, тем более что формально данные лица могут состоять в гражданстве других государств.
Для решения вопроса о наличии у непризнанных государств правосубъектности и её отдельных элементов (в том числе деликтоспособности) нам близка концепция, разработанная немецким философом Фердинандом Лассалем. В соответствии с мыслью Лассаля, все государства можно условно классифицировать в зависимости от наличия сложившегося в них конституционного права: государства с «формальным» и государства с «фактическим» конституционным правом»[14]. Поскольку в непризнанных государствах имеются все атрибуты конституционности установленной власти и действующей правовой системы, мы рассматриваем их как лиц, наделённых правосубъектностью, в том числе и соответствующей деликтоспособностью. За действия официальных представителей подобных субъектов не может отвечать государство, к которому юридически относится данное территориальное образование. Немыслимо представить ситуацию, когда за противоправные проступки, совершённые представителями Нагорного Карабаха, меры ответственности будут налагаться на Азербайджан. Логичен вывод, что за их противоправные поступки, совершённые от имени непризнанного государства, должно нести ответственность само непризнанное публично-правовое образование. Поэтому мы рассматриваем их как субъектов, наделённых деликтоспособностью.
Как мы указывали, деликтоспособность публично-правового образования включает в себя способность нести юридическую ответственность не только за правонарушения его органов и должностных лиц, но и за противоправную деятельность принадлежащих ему юридических лиц. Вполне очевидно, что ряд государственных компаний, работающих в стратегически важных для общества сферах, на практике могут оказаться неспособными к несению персональной ответственности, особенно если речь идёт о санкциях имущественного характера. Данные организации находятся зачастую в полной финансовой зависимости от собственника и оттого их фактическая деликтоспособность может оказаться неполной. Мы считаем, что при установлении фактической неделиктоспособности подобных организаций их поступки должны включаться в сферу влияния деликтоспособности публично-правового образования. Данное положение нашло частичное отражение в действующем российском законодательстве. В частности, по долговым обязательствам казённых предприятий и государственных учреждений дополнительную ответственность несёт государство (ст. 115, 120 ГК РФ), однако его деликтоспособность не распространяется на поведение юридических лиц других организационно-правовых форм, даже если доля участия в них публично-правового образования является превалирующей.
При установлении механизма реализации деликтоспособности государства и муниципальных образований следует учитывать ряд юридических барьеров. Мы указывали, что деликтоспособность публично-правового образования подвержена влиянию определённых правовых иммунитетов. Их установление продиктовано высокой значимостью имущественной и организационной базы государства и муниципальных образований. Невозможно, в частности, установить в качестве объекта имущественных санкций участки недр, леса, предметы культурного наследия, стратегическое вооружение и пр. Данные объекты должны находиться в исключительной государственной собственности и ни при каких обстоятельствах не могут передаваться в собственность иных лиц, что зафиксировано в действующем законодательстве (ст. 214 ГК РФ). Более того, в российском законодательстве используются и другие иммунитеты, которые, по нашему мнению, носят своего рода «завуалированный» характер. В частности, государство не может нести ответственность за счёт имущества, закреплённого им за юридическими лицами на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, т.е. казной (п. 4 ст. 214 ГК РФ). К такому имуществу относятся также принадлежащие государству акции акционерных обществ, созданных в результате приватизации. Поэтому наиболее трудной задачей при взыскании компенсации для потерпевшего будет определение имущества, которое не обладает подобным иммунитетом. Кроме того, достаточно большое количество официальных представителей государства также обладают персональной юридической «неприкосновенностью», что в не меньшей мере отражается на деликтоспособности всего публично-правового образования. Мы считаем, что существование таких законодательно закреплённых ограничений в деликтоспособности государства должно иметь рациональное обоснование и чёткий механизм применения, исключающий возможность злоупотребления иммунитетами.
Таким образом, мы установили, что публично-правовые образования устанавливают критерии деликтоспособности различных субъектов права, в том числе определяют объём своей деликтоспособности. При этом необходимо всегда иметь в виду, их деликтоспособность не может полностью совпадать по объёму с деликтоспособностью других лиц. По общему правилу, деликтоспособность публично-правового образования носит ограниченный характер и подвержена влиянию ряда правовых барьеров (конструкции организационно-правовых форм государственных юридических лиц, правовые иммунитеты на имущество и отдельных должностных лиц). В некоторых случаях деликтоспособность данной категории субъектов отсутствует вовсе. Поскольку в непризнанных государствах имеются все атрибуты конституционности установленной власти и действующей правовой системы, мы рассматриваем их как лиц, наделённых соответствующей деликтоспособностью. Исходя из того, что мы оцениваем поступки публично-правовых образований исключительно по действиям их официальных представителей, то под деликтоспособностью данных субъектов следует понимать юридическую и фактическую возможность нести ответственность за деятельность собственных органов, должностных и юридических лиц. При этом деликтоспособность должна распространяться на любое поведение его официальных представителей при осуществлении ими вверенных прав, даже если эти лица вышли за пределы предоставленных им полномочий. Немаловажным является вывод о том, что деликтоспособность государства не может распространяться на деятельность частных лиц, даже в случае, когда те действовали в интересах данного государства. Мы считаем, что существование таких законодательно закреплённых ограничений в деликтоспособности государства должно иметь рациональное обоснование и чёткий механизм применения, исключающий возможность злоупотребления иммунитетами.
[1] Прус Е. Субсидиарная ответственность публично-правового образования // эж-ЮРИСТ. – 2003. - № 31. - С. 6; Корнилова Н.В. Публично-правовые образования как субъекты права собственности // Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России. - 2008. - № 6.– С. 41; Грось Л.А. Взаимоотношения публично-правовых образований - собственников и учредителей - с учреждениями или унитарными предприятиями // Журнал российского права. - 2001. - № 12.– С. 29.
[2] См.: Хлопушин С.Н. Правовое государство в России (конституционные ориентиры и социально-юридическая практика) // Гражданин и право. - 2007. - № 7.– С. 35; Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). – Саратов: СГАП, 2001. - С. 334-368; Соколов А.Н. Коррупция, гражданское общество и правовое государство (сравнительно-правовой анализ) // Журнал российского права. - 2008. - № 8. – С. 72.
[3] См.: Комягин Д.Л. Правовые механизмы недопущения роста задолженности бюджета // Право и экономика. - 2000. - № 5. - С. 26-29; Лукашук И.И. К вопросу о возможной криминализации международной ответственности государств // Журнал российского права. - 2002. - № 12.– С. 48; Пергамент М.Я. К вопросу о правоспособности юридического лица // Право. - № 9 и 10. - СПб., 1909.
[4] См. в частности: Лукашук И.И. Право международной ответственности. – М.: Волтерс Клувер, 2004. – С. 18, 37.
[5] Подробнее об этом см. Хачатуров Р.Л., Липинский Д.А. Общая теория юридической ответственности. – С. 866; Лукашук И.И. Право международной ответственности. – Гл. 2.8.
[6] Дополнительный протокол к Женевским конвенциям, от 12 августа 1949 года, касающийся защиты жертв международных вооруженных конфликтов (Протокол I) от 8 июня 1977 г. / Подписан от имени СССР в Берне 12 декабря 1977 г. Ратифицирован Постановлением ВС СССР от 4 августа 1989 г. N 330-I // Сборник международных договоров СССР. - Вып. XLVI. - М., 2001.
[7] См.: Аречага Э.Х. Современное международное право. – М.: Юридическая литература, 1983. – С. 428.
[8] См.: Ушаков Н.А. Основания международной ответственности государств. – М.: Международные отношения, 1983. – С. 71.
[9] Такой позиции придерживается большинство специалистов по международному праву. См., в частности: Карпец И.И. Преступления международного характера. – М.: Юридическая литература, 1979. – С. 30; Красов С.И. Международная уголовная ответственность индивидов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – М., 1985. – С. 14 и др.
[10] См., например: Дмитриева Г.К. Международное частное право (часть третья ГК РФ). - М.: Юристъ, 2002. - С. 115 - 116; Лунц Л.А. Курс международного частного права. - М.: Спарк, 2002. - С. 180 - 184; Толстых В.Л. Коллизионное регулирование в международном частном праве. - М.: Спарк, 2002. - С. 55 - 56, и др.
[11] См.: Караганов С. СНГ и непризнанные государства // Российская Газета. - 2005. - 3 июня.
[12] Цит. по Овчинский В.С. Криминология нового мирового беспорядка // Журнал российского права. – 2005. - № 8. – С. 39.
[13] См.: Данилов И. Я создаю государство // эж-ЮРИСТ. – 2006. - № 40.
[14] См.: Лассаль Ф. О сущности конституции // Конституционное право. Общая часть. Хрестоматия / Авт. вступ. ст. и сост. Н.А. Богданова. - М.: Юридический колледж МГУ, 1996. - С. 44