Предисловие
Производство по оспариванию решений и действий (бездействия) представителей публичной власти является сложным процессуально-правовым институтом, который непосредственно связан с такими категориями, как правовое государство, гражданское общество, механизм государства, судебный контроль, осуществление прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. В теоретическом и практическом смысле актуальность проблематики «публичное производство» предопределена преобразованиями, которые происходят во всех сферах общественной жизни России (политической, правовой, экономической), становлением правового государства и реализацией идеи гражданского общества. В современных условиях возможность по оспариванию ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной и муниципальной власти, иных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих приобретает особое значение, позволяя определить степень демократизации общества, в том числе возможность населения по устранению препятствий в осуществлении принадлежащих им благ. При этом доступность средств борьбы с правонарушениями, совершаемыми представителями власти, зависит не только от фактической обстановки в стране и от деятельности правоприменителя, но и от совершенства законодательства. Неоднозначность действующих правовых норм, пробелы в федеральных законах, правовые коллизии между ними на сегодняшний день оказывают существенное влияние на реализацию субъективных гарантий, закреплённых в Конституции РФ и нормах международного права. Ч. 2 ст. 46 Конституции гарантирует обжалование в суд любых решений, а также действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Вместе с тем с учетом положения ч. 1 ст. 46, которое гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, следует полагать, что и ч. 2 ст. 46 гарантирует каждому право обжалования в суд любых решений (действий), которые, по мнению лиц, подающих жалобу, затрагивают (нарушают) их права и свободы.
Низкая планка законодательной техники в области публичного производства во многом предопределила современную правоприменительную практику, которая развивается самостоятельно и зачастую в отрыве от общих правовых принципов. Примером такой автономности может служить постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»[1] (далее – Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009). Несовершенство смыслового значения используемых в нём правовых категорий, необоснованные выводы по базовым процессуальным вопросам, отсутствие логики в проведении анализа некоторых положений действующего законодательства и игнорирование основных особенностей публичного производства – это далеко не полный перечень недостатков, которые мы можем наблюдать в указанном документе.
Не способствует активному применению правовых норм о публичном производстве отсутствие отдельной статистики в высших судебных инстанциях по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) и решений органов власти и должностных лиц. Материалы статистики Высшего Арбитражного Суда РФ по спорам, возникающим из административных правоотношений, показывают, что если в 2005 г. количество таких дел, рассмотренных в первой инстанции, составляло 1080559, то в 2006 г. показатели снизились до 654920, в 2007 г. – до 444296, в 2008 г. до 414266, а в 2009 г. до 397772 дел[2]. Таким образом, мы наблюдаем сокращение числа обращений в суды высших инстанций по делам публичного производства, что, безусловно, связано с качеством работы судов первой инстанции и деятельностью законодателя.
Схожий круг проблем возникает при соотношении правовых норм, регламентирующих производство по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) представителей власти в гражданском и арбитражном процессе. Идентичность данных видов судебной деятельности продиктована, прежде всего, их правовой природой, однако в Российской Федерации наблюдаются существенные отличия между ними, что порождает большое количество теоретических и практических проблем. Их разрешение на государственном уровне сегодня малоэффективно, поэтому основная нагрузка по формированию качественного нормативного элемента приходится на современную правовую доктрину.
Проблемы публичного производства российские и зарубежные учёные начали разрабатывать достаточно давно, и исследования в этой области продолжаются. Сегодня интерес вызывают процессуальные особенности рассмотрения отдельных категорий дел, возникающих из публично-правовых отношений. Изучением этих вопросов занимаются как фундаментальные, так и отраслевые науки, а в последнее время вопросы публичного производства получили отражение в работах представителей специальных наук (таких, как гуманитарное право, прокурорский надзор, нотариат и др.). Имеются монографии, в которых судебное оспаривание решений и действий (бездействия) представителей власти рассматривается в срезе однородных правоотношений (административно-правовых, налоговых, гражданско-правовых)[3]. Однако целостного теоретического исследования данный процессуально-правовой институт в юридической науке практически не получил.
Среди авторов, посвятивших свои научные исследования теоретическим и практическим вопросам публичного производства, следует выделить А.Т. Боннера[4], Ю.А. Попову[5], Ю.Н. Старилова[6], Д.М. Чечота[7], которые вывели понятие административной юрисдикции и судебного контроля в сфере публично-правовых отношений, установили круг участников процесса по оспариванию решений и действий представителей власти, выявили особенности их процессуальных прав и обязанностей. Также комплексные исследования, в которых затронуты теоретико-методологические основы публичного производства, провели Д.Н. Бахрах[8], А.А. Дёмин[9], С.В. Никитин[10], О.В. Исаенкова и Я.С. Гришина[11], Л.В. Тума-нова[12]. Теорию административных исков в рамках публичного производства разработали такие авторы, как И.М. Зайцев[13], М. Масленников[14], В.В. Мохорева[15], А.Б. Зеленцов и Ф.Ф. Яхин[16]. Процессуальные особенности рассмотрения отдельных категорий дел по оспариванию решений и действий (бездействия) органов власти и должностных лиц стали предметом исследования М.И. Горлачевой[17], Н.В. Спицыной[18], Т.В. Ширяевой[19], Е.И. Ца-цулиной[20].
На данный момент в теории гражданского процессуального права разработано понятие производства по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) представителей власти, установлены подходы к формированию права на обращение в суд по данной категории дел, сложились научные направления относительно применяемых в данном виде производства процессуальных сроков, представлены особенности отдельных видов дел об оспаривании результатов деятельности органов власти и должностных лиц. Однако недостаточно исследованными остаются вопросы правового расхождения положений о публичном производстве в гражданском и арбитражном процессе, проблемы смыслового значения объектов оспаривания по рассматриваемой категории дел, правила оформления заявлений, инициирующих процесс в суде, специфика отдельных стадий публичного производства. Между тем, правильное теоретическое разрешение этих вопросов во многом предопределяет деятельность законодателя и правоприменителя, что, в конечном счёте, сказывается на эффективности закона и формировании правопорядка.
Целью данной работы является формирование нового авторского представления о производстве по оспариванию решений и действий (бездействия) органов власти, иных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и обоснование предложений по решению правовых проблем, связанных с особенностями публичного производства.
Для достижения этих целей в работе поставлены следующие задачи:
-
проанализировать современные концепции о правовой природе публичного производства;
-
провести соотношение положений о публичном производстве в гражданском процессуальном и арбитражном процессуальном законодательстве;
-
исследовать научный материал и правоприменительную практику по вопросам подведомственности и подсудности дел об оспаривании решений и действий (бездействия) представителей власти;
-
дать оценку состояния современного российского законодательства, регулирующего вопросы отдельных стадий публичного производства;
-
определить условия, при которых суд вправе вынести решение по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной и муниципальной власти, иных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
В работе не рассматриваются в качестве отдельного параграфа вопросы исполнения судебных решений по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, поскольку эти вопросы не имеют существенных процессуальных особенностей и действующим процессуальным законодательством не предусмотрены. Вместе с тем, автор уделил определённое внимание специфике реализации исполнительных действий по делам исследуемой категории в рамках второй главы работы при рассмотрении процессуальных особенностей разбирательства по делам об оспаривании решений и действий представителей власти. Не затронуты автором также вопросы пересмотра указанных дел по вновь открывшимся обстоятельствам, поскольку при проведении исследования не было выявлено процессуальных особенностей данной стадии.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды таких ученых, как Н.П. Алешкова, И.В. Антонова, Д.Н. Бахрах, А.Т. Боннер, Д.Х. Валеев, Я.С. Гришина, В.Н. Гудым, А.А. Демин, П.Ф. Ели-сейкин, И.М. Зайцева, А. Заркалюка, А.Б. Зеленцов, И.Л. Ивачев, О.В. Исаен-ковой, И. Камынин, П.Ю. Кантор, А.Ф. Козлов, Н.М. Кострова, М. Мас-ленников, В.В. Мохорева, С.В. Никитин, П.П. Серков, В.Д. Сорокин, Н.Н. Оболенская, С.Н. Овчинников, Ю.К. Осипов, А.Н. Павлиенко, В. Пони-каров, Ю.А. Попова, С. Потапенко, М.А. Рожкова, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Ста-рилов, В.В. Субочев, М.К. Треушников, А.Ю. Францифоров, Д.М. Чечот, В.М. Шерстюк, В.Ф. Яковлев, Д. Янковский, Ф.Ф. Яхин, В.В. Ярков и другие авторы.
Методологическую основу диссертационного исследования составили теоретико-методологические положения гражданского процессуального и арбитражного процессуального права, которые нашли отражение в отечественной и зарубежной правовой науке. Большое значение в определении методологических ориентиров имели также труды представителей других наук – философии, логики и социологии.
Применение нормативного метода было обусловлено необходимостью анализа нормативно-правовых актов по отдельным вопросам публичного производства. При сборе и анализе данных, интерпретации результатов использовался герменевтический метод, направленный на обнаружение скрытого смысла юридических текстов. При анализе нормативного материала применялся метод правовой герменевтики, который дал возможность проведения толкования норм, определяющих институциональную структуру публичного производства. Текстуальный подход к познанию права позволил автору избежать догматической и буквальной интерпретации юридических актов, выявить истинное значение правовых норм, касающихся вопросов оспаривания ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Сравнительно-правовой метод применялся при соотношении законодательного подхода к введению административной юстиции в России и зарубежных странах, что дало возможность глубоко познать объект исследования, объяснить его специфику с помощью понятийно-категориального аппарата науки, подтвердить или опровергнуть имеющиеся гипотезы и выдвинуть новые. Применение сравнительно-правового метода дает возможность создать универсальную теорию публичного производства, вклад в которую вносит данное диссертационное исследование.
Системный метод оказался полезен при анализе понятийного аппарата, который используется при изучении публичного производства в гражданском и арбитражном процессе, а также выявлении его природы и сущности. Исторический метод был необходим при изучении эволюции законодательного регулирования публичного производства и её элементов. В работе применены и другие логические методы.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральное законодательство, региональное законодательство, подзаконные нормативные правовые акты, иные источники права.
Эмпирическую базу исследования составили материалы судебно-арбитражной практики, которые содержат официальные разъяснения по проблемным вопросам, а в отдельных случаях являются одним из способов их разрешения. Автор проанализировал правоприменительную практику при рассмотрении условий публичного производства и процессуальных особенностей отдельных стадий по рассмотрению дел, возникающих из публичных правоотношений. В частности, для достижения цели настоящего исследования были проанализированы категории дел, рассмотренных Конституционным Судом РФ, дела, находившиеся в разбирательстве Верховного Суда РФ, а также группа дел, рассмотренных Высшим Арбитражным Судом РФ, федеральными арбитражными судами, а также региональная практика, в том числе дела, находившиеся на рассмотрении судов общей юрисдикции города Казани.
Научная новизна данной работы заключается в том, что в ней на базе современных научных подходов исследован комплекс вопросов, связанных с процессуально-правовыми особенностями производства по оспариванию решений и действий (бездействия) представителей власти. Автором дополнена новыми знаниями теория публичного производства.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в предложениях, которые позволят государственным органам в правотворческом и правоприменительном процессе решить коллизионные вопросы производства по оспариванию решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Автором также подготовлены проекты федеральных законов о внесении изменений в ГПК РФ и АПК РФ.
Выводы и предложения, сформулированные по результатам проведенного исследования, а также материалы настоящей диссертационной работы могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях по проблемам публичного производства и судебного контроля, в том числе в учебном процессе при чтении лекций, проведении семинарских занятий, при подготовке учебных и учебно-методических пособий по курсам «Гражданское процессуальное право», «Арбитражное процессуальное право», «Административное право», «Конституционное право Российской Федерации», специальным курсам «Процессуальные особенности рассмотрения отдельных категорий гражданских дел» и «Оформление процессуальных документов».
Структура работы обусловлена целью и задачами диссертационного исследования. В соответствии с ними диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
[1] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. – 2009. - № 4.
[2] По статистическим данным электронного ресурса www.arbitr.ru. (дата обращения 12.10.2010).
[3] См.: Салищева Н.Г. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // Государство и право. - 1998. - № 8; Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы). - М.: Юридическая литература, 1973; Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство и административная юстиция // Современное право. – 2005. - № 5; Жилин Г.А. Судебное признание юридических актов недействительными по заявлениям прокуроров. Комментарий судебной практики. Вып. 5. - М., 1999; Ивачев И.Л. Понятие ненормативного акта в налоговом праве // Ваш налоговый адвокат. - 2003. - Вып. 2(24); Черемных И.Г. Становление независимого нотариата России как института по осуществлению правоохранительной деятельности: Автореф. дис. ... д.ю.н. - М., 2007.
[4] Боннер А.Т. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений в ГПК и АПК РФ // Избранные труды по гражданскому процессу. - СПб.: Изд. дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2005.
[5] Попова Ю.А. Теоретические проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений: дис. ... д.ю.н. – Краснодар, 2002.
[6] Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. - 2004. - № 6.
[7] Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы). - М.: Юридическая литература, 1973.
[8] Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство и административная юстиция // Современное право. – 2005. - № 5.
[9] Демин А.А. Понятие административного процесса и Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации // Вестник МГУ. Серия 11. Право. - 1998. - № 4.
[10] Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе – М.: Волтерс Клувер, 2010. - 304 с.
[11] Исаенкова О.В., Гришина Я.С. Судебные акты по делам, возникающим из публичных правоотношений: законная сила и исполнимость // Исполнительное право. – 2006. - № 1.
[12] Туманова Л.В. Рассмотрение судами дел, возникающих из публично-правовых отношений. - Тверь, 1998.
[13] Зайцев И. Административные иски // Российская юстиция. – 1996. - №4.
[14] Масленников М. Можно ли считать жалобу административным иском? // Российская юстиция. - № 5. – 1998.
[15] Мохорева В.В. Классификация административных исков // Административное право и процесс. – 2009. - № 4.
[16] Зеленцов А.Б., Яхин Ф.Ф. О предмете административно-правового спора // Юрист. – 2003. - № 11.
[17] Горлачева М.И Судебное обжалование решений налоговых органов: дис. ... к.ю.н. - Санкт-Петербург, 2002.
[18] Спицына Н.В. Судебное оспаривание решений, действий (бездействия), ненормативных правовых актов федеральной регистрационной службы по делам, связанным с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним: дис. ... к.ю.н. - Москва, 2006.
[19] Ширяева Т.В. Производство по делам об обжаловании действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя: дис. ... к.ю.н. - Екатеринбург, 2007.
[20] Цацулина Е.И. Производство по делам об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов в арбитражных судах первой инстанции: дис. ... к.ю.н. – Саратов, 2005.