Заключение

В результате проведённого нами исследования установлено, что сущность производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в полной мере может быть раскрыта только в качестве собственно гражданского процессуального правового института. Такое производство представляет собой совокупность процессуально-правовых норм, регламентирующих отношения между судом и участниками процесса по разрешению спора, связанного с принятием ненормативного правового акта или решения либо с совершением действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, включая государственных и муниципальных служащих.

Предметом публичного производства является жалоба гражданина или организации на законность и обоснованность решений или действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих при условии, что они затрагивают права, свободы или законные интересы, создают препятствия к их осуществлению, незаконно возлагают на субъектов права какую-либо обязанность или незаконно привлекают их к ответственности.

Основное отличие искового производства от публичного заключается в том, что иск в традиционном его смысле содержит два вида требований – материально-правовое, которое обращено к ответчику, и процессуально-правовое, которое направлено непосредственно суду; жалоба в публичном производстве содержит лишь требование процессуально-правового характера – признание факта несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения или действия (бездействия) закону, а равно прекращение их юридической силы. При этом данное требование направлено не к органу или должностному лицу, принявшему оспариваемое решение, а к суду как к юрисдикционному органу, уполномоченному государством устранить несоответствие действующему законодательству совершённых действий, вынесенных решений или изданных ненормативных актов представителями государственной или муниципальной власти.

Нами установлена несостоятельность теории административных исков в рамках производства по оспариванию решений и действий (бездействия) представителей власти. Однако мы считаем приемлемым существование такой теории в рамках искового производства, когда соответствующее требование направлено конкретному представителю власти и основано на нормах административно-правового характера.

Выявленные терминологические и смысловые несоответствия положений глав 25 ГПК РФ и 24 АПК РФ позволяют нам заявить о необходимости внесения редакций в процессуальное законодательство для более корректного понимания соответствующих процессуально-правовых норм.

Несоответствие касается возможности оспаривания решений и действий государственных и муниципальных служащих, что закреплено в статье 245 ГПК РФ. В то же время глава 24 АПК РФ не называет государственных и муниципальных служащих. Поэтому АПК РФ содержит пробел, который нуждается в скорейшем восполнении.

Согласно АПК РФ оспариванию подлежат решения, действия (бездействие) иных органов, тогда как в ГПК РФ категория «иные органы» не используется. На данном основании мы можем прийти к выводу, что необходимо внести соответствующие поправки в главу 25 ГПК РФ, добавив в них формулировку «иные органы» по аналогии с соответствующими формулировками, используемыми в главе 24 АПК РФ.

Ч. 2 ст. 198 АПК РФ предоставляет прокурору право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании неправомерными действий и решений органов публичной власти в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В ГПК РФ такой нормы мы не видим, что, бесспорно, является очередным упущением законодателя. Мы считаем, что соответствующая норма должна быть чётко установлена в главе 25 ГПК РФ во избежание неправильной трактовки полномочий прокурора в гражданском процессе.

Категории «производство» и «рассмотрение» соотносятся как общее и частное. Рассмотрение – это разбирательство жалобы, её обсуждение с участвующими в деле лицами по специальным правилам, предусмотренным соответствующей главой. Производство – это общий процесс по делу, включающий все предусмотренные законом стадии. АПК РФ, по-нашему мнению, использует их смысл более корректно. Поэтому мы считаем целесообразным заменить в названии главы 25 ГПК РФ категорию «производство» на термин «рассмотрение».

Объектами публичного производства, регламентированного главами 25 ГПК РФ и 24 АПК РФ, являются решения, действия и бездействия государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Поскольку в действующем законодательстве, а также в руководящих постановлениях Пленума Верховного Суда РФ отсутствует чёткое разграничение категорий «решение» и «действие», мы предлагаем собственное их определение как объектов оспаривания в рамках публичного производства. Под решением, на наш взгляд, целесообразно понимать акт органа государственной власти, местного самоуправления, иного органа, должностного лица, государственного или муниципального служащего и приравненного к ним по статусу лица, принятый единолично или коллегиально, содержащий властное волеизъявление, порождающий правовые последствия для конкретных граждан и организаций. Действие – это властное волеизъявление названных органов и лиц, которое реализовано или реализуется в виде активного поведения в отношении гражданина или организации. Таким образом, действие – это исполненное или исполняемое решение государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица, государственного и муниципального служащего.

Мы считаем необходимым внесение редакций в Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. №2 в целях устранения двойного терминологического смысла используемых категорий и гармонизации с действующим процессуальным законодательством.

Ненормативный правовой акт, по нашему мнению, – это форма закрепления решения государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица или государственного (муниципального) служащего. Такой вывод мы сделали потому, что убеждены в соотношении категорий «ненормативный правовой акт» и «решение» как формы и содержания. Поэтому мы считаем необходимым изъятие из действующего арбитражного процессуального законодательства категории «ненормативный правовой акт» как объект оспаривания в рамках публичного производства, поскольку он фактически может выступать лишь как средство доказывания при установлении сущности принятого решения.

Письма органов власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих так же должны пониматься в качестве средств доказывания, если содержат не соответствующие законодательству решения или являются основанием для незаконных действий (бездействия) со стороны представителей власти. Мы особо подчёркиваем, что оспариванию может подлежать любой акт публичной власти, независимо от его наименования, если он закрепил собой решение, которое противоречит действующему законодательству, создаёт препятствия для реализации прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, незаконно возлагает на них обязанности либо привлекает к юридической ответственности.

При установлении подведомственности дел, возникающих из публичных правоотношений, заявитель и суд должны учитывать не только перечень соответствующих дел, закреплённый в процессуальном законе, но и характер такого дела, статус его участников, основания обращения в суд и другие аспекты.

В суд общей юрисдикции по делам об оспаривании регистрационных действий и решений органов власти и должностных лиц вправе обращаться не только некоммерческие организации, но и коммерческие юридические лица, если создание некоммерческой организации происходит путём преобразования соответствующего коммерческого юридического лица.

В рамках публичного производства, урегулированного нормами главы 25 ГПК РФ, с жалобами могут обращаться не только нотариусы и адвокаты, но и иные физические лица, занимающиеся частной практикой и при этом не обладающие статусом индивидуального предпринимателя (в частности, арбитражные управляющие, авторы произведений и исполнители, индивидуальные аудиторы, частнопрактикующие врачи и народные целители). Вместе с тем, мы считаем, что в правоприменительной практике, в том числе по делам публичного производства, необходимо провести чёткое отграничение индивидуальной предпринимательской деятельности от смежной деятельности по занятию частной практикой в различных сферах общественной жизни. Это позволит уточнить подведомственность дел публичного производства, заявителями по которым выступают лица, занимающиеся частной практикой, но не имеющиеся статус предпринимателя.

В рамках публичного производства возможно рассмотрение дел, вытекающих из отношений по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. В частности, объектом публичного производства могут быть действия и решения, не подлежащие обжалованию в порядке уголовного судопроизводства, а именно – действия, совершённые до официального возбуждения уголовного дела при условии, если они произведены не в процессе проверки поводов и оснований для соответствующего возбуждения дела, поскольку все иные действия носят по своей сути уголовно-процессуальный характер и совершаются в целях обоснования потенциального санкционирования производства по уголовному делу.

Мы считаем, что дела по оспариванию решений и действий (бездействий) органов регистрации актов гражданского состояния и представителей нотариата являются делами, возникающими из публично-правовых отношений. Поэтому нормы, регламентирующие порядок производства по данной категории дел, должны быть помещены в главу 25 ГПК РФ.

В правила подсудности Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ целесообразно добавить дела об оспаривании решений и действий (бездействия) всех органов государственной власти федерального уровня, а также иных органов, уполномоченных государством на решение вопросов федерального значения. В правила подсудности верховным судам субъектов Российской Федерации необходимо включить дела, связанные с оспариванием решений и действий (бездействия) высших органов и должностных лиц государственной власти субъекта Российской Федерации (главы субъекта Федерации, высшего регионального органа исполнительной власти, отдельных министерств и ведомств).

Правом на оспаривание решений и действий (бездействия) представителей власти обладают граждане, организации, органы государственной власти и органы местного самоуправления. Вместе с тем, мы предлагаем внести изменения в ч. 1 ст. 254 ГПК РФ, дополнив категорию потенциальных заявителей словами «иные заинтересованные лица».

Необходимо разграничить в ГПК РФ и АПК РФ категории «права», «свободы» и «законные интересы» как самостоятельные объекты потенциального нарушения со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Соответственно, правом на обращение в суд в порядке публичного производства обладают любые лица, независимо от указания их в законе, если они считают, что оспариваемыми решениями или действиями (бездействием) нарушены их права, свободы или законные интересы либо со стороны представителей власти чинятся препятствия к их осуществлению.

Мы считаем целесообразным изъять из текста ч. 1 ст. 199 АПК РФ п. 4 как противоречащий смыслу частей 4 и 5 ст. 200 АПК РФ и Закону РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» в части доказывания факта несоответствия оспариваемого решения или действия (бездействия) нормативному правовому акту.

Согласно действующему АПК РФ после принятия определения о возбуждении дела в порядке публичного производства его копии должны направляться лицам, участвующим в деле, не позднее следующего дня после дня его вынесения. Считаем целесообразным установить подобную обязанность суда в ГПК РФ, поскольку из содержания его норм подобное действие установить как обязательное на сегодняшний день не представляется возможным.

В действующем АПК РФ отсутствует норма о том, что выяснение причин пропуска срока на обращение в суд с заявлением рассматривается в судебном заседании в рамках стадии подготовки дела к разбирательству либо в рамках непосредственного разбирательства по делу, т.е. после факта возбуждения дела. Поскольку публичное производство в судах общей юрисдикции и арбитражных судах в процедурном смысле должно отвечать общим требованиям, необходимо привести в соответствие нормы АПК РФ с положениями ГПК РФ, которые реализовали указанную нами позицию.

Считаем целесообразным заменить в ч. 1 ст. 256 ГПК РФ слово «гражданин» на слово «заявитель» во избежание неправильного толкования нормы, содержащейся в данной статье. Также в данную норму необходимо внести поправки и указать на возможность закрепления в других законах более коротких сроков для обращения в суд по делам подобной категории. Устранение этой формальной правовой коллизии снизило бы поток обращений в Конституционный Суд РФ по вопросу несоответствия положений отдельных законов действующей Конституции в части существования сокращённых сроков на обращение в суд по делам публичного производства.

В действующем законодательстве отсутствуют нормы, устанавливающие критерии для признания причин пропуска процессуальных сроков уважительными. На наш взгляд, следует законодательно установить подобные рамки для единообразия в понимании смысла указанной категории, поскольку такие критерии активно разработаны научным сообществом и правоприменительной практикой.

Обращение в суд по делам, возникающим из публичных правоотношений, не должно ограничиваться соблюдением досудебных процедур решения спорного вопроса. Поэтому мы предлагаем закрепить соответствующую норму в действующем АПК РФ, отмечая, что в ч. 2 ст. 247 ГПК РФ она уже содержится. Это необходимо для законодательного подтверждения беспрепятственного доступа к судебной защите прав, свобод и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Мы считаем ошибочной позицию Пленума Верховного Суда РФ по наделению подразделений органов власти процессуальной правосубъектностью, поскольку они выступает лишь представителями данных органов и должны подчиняться правилам о процессуальном представительстве.

Привлечение органов власти к участию в деле об оспаривании решений и действий иных органов разумно только в том случае, если первые наделены контрольными или надзорными полномочиями над деятельностью последних. В таком случае органы власти будут занимать независимую позицию в целях дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. При этом мы обращаем внимание, что в рамках действующего АПК РФ данная ситуация по привлечению органов власти в качестве независимых лиц не получила должного нормативного закрепления.

Мы предлагаем изложить ч. 1 ст. 257 ГПК РФ следующим образом: «Заявление рассматривается судом в течение десяти дней, а Верховным Судом РФ – в течение двух месяцев с участием заявителя, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются, а в случае необходимости – с участием иных заинтересованных лиц». Такая норма позволит узаконить привлечение к участию в деле иных лиц, в том числе органов власти с контрольно-надзорными функциями.

Вопрос о приостановлении оспариваемых решений согласно действующему процессуальному законодательству является исключительно правом суда. Поэтому установление дополнительных обязанностей в отношении судей в правоприменительной практике носит нелегитимный характер, так как данные полномочия судья должен получать исключительно на основании закона. Поэтому считаем необходимым дополнить норму статей 227 ГПК РФ и 186 АПК РФ путём внесения следующей поправки: «В случаях, когда подача заявления об оспаривании решения органа или должностного лица в суд одновременно приостанавливает реализацию оспариваемого решения в силу требований закона, судья обязан произвести проверку данного факта, а при установлении признаков нарушения данного требования – обязать органы или должностных лиц приостановить оспариваемое решение на основании определения».

На стадии судебного разбирательства реализуется процесс доказывания, аналогичный доказыванию в рамках искового производства, поскольку суд фактически должен пересмотреть отношения, возникшие между заявителем и представителем власти, что невозможно без системы доказательств и их правильной оценки.

В действующем ГПК РФ нормы о пределах доказывания по делам, связанным с оспариванием решений и действий (бездействия) представителей власти, необоснованно носят абстрактный характер. Это приводит в затягиванию процесса и установлению излишних требований к лицам, участвующим в деле. Считаем целесообразным установить пределы доказывания по аналогии с действующим АПК РФ, который в качестве таковых называет: установление соответствия оспариваемого решения (действия) закону или иному нормативному правовому акту; наличие у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого решения или на совершение оспариваемых действий (бездействия); наличие обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия). При этом судам необходимо учитывать правила делопроизводства и документооборота, действующих в органах власти, поскольку они могут существенно отразиться на возможности представителя власти по предъявлению относящихся к делу доказательств.

Бремя доказывания сохраняется за соответствующим представителем власти, чьи решения или действия (бездействие) оспариваются в суде, в стадиях кассационного и надзорного обжалования, а также в порядке пересмотра дела по вновь открывшимся обстоятельствам.

Установление факта нарушения прав, свобод или законных интересов заявителя оспариваемым решением или действием (бездействием) представителя власти не может являться бременем доказывания исключительно заявителя, поскольку необходимые для его установления обстоятельства подтверждаются комплексно всеми заинтересованными лицами, а также непосредственно судом.

Установленный ГПК РФ общий срок производства по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) представителей власти не соответствует фактической нагрузке судов и не позволяет в полной мере реализовать предусмотренные законом процедуры. Поэтому мы считаем необходимым увеличение указанного в ч. 1 ст. 257 ГПК РФ 10-дневного срока производства на срок в 1 месяц.

Арбитражное процессуальное законодательство необоснованно предусматривает возможность установления срока производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в иных федеральных законах.  Поскольку таких федеральных законов не существует, а срок рассмотрения дела в суде имеет исключительно процессуально-правовую природу, мы предлагаем изъять из ч. 1 ст. 200 АПК РФ условие о возможности закрепления иных сроков производства по делам публично-правового характера.

По нашему мнению, срок производства по делу в суде общей юрисдикции может быть продлён ввиду особой сложности дела и значительного количества участников процесса по аналогии с правилом, установленным АПК РФ. Указанную норму необходимо закрепить в ч. 1 ст. 257 ГПК РФ. Вместе с тем, мы считаем, что законодатель должен при этом установить общие критерии особой сложности дела, к которым целесообразно отнести наличие пробела в законодательстве, трудноразрешимые коллизии в действующем законодательстве по вопросам, рассматриваемым в рамках данного дела, большой объём доказательственной базы, а также иные обстоятельства, существенно увеличивающие объём работы суда.

Срок рассмотрения по делу об оспаривании решения или действия (бездействия) должен исчисляться с момента принятия судом заявления к производству, в связи с чем предлагаем установить данное правило в ч. 1 ст. 200 АПК РФ и ч. 1 ст. 257 ГПК РФ. Предложенные нами редакции позволят устранить двойное толкование данных норм и объективно улучшат процедуру по рассмотрению заявлений об оспаривании решений и действий представителей власти.

Суд вправе обязать присутствовать на заседании любого ключевого участника процесса, прежде всего, заявителя и представителя власти, поскольку исследование судом доказательств в большинстве случаев требует пояснений со стороны лиц, участвующих в деле, а их отсутствие может затянуть процесс по делу. Легализация данной обязанности должна быть произведена путём внесения поправок в тексты ч. 4 ст. 246 ГПК РФ и ч. 3 ст. 200 АПК РФ. При этом мы предлагаем отнести к категории лиц, явка которых может быть признана обязательной, государственных и муниципальных служащих.

Считаем целесообразным изложить ч. 2 ст. 169 ГПК РФ следующим образом: «При отложении разбирательства дела назначается дата нового судебного заседания с учетом времени, необходимого для устранения обстоятельств, послуживших основанием для отложения, о чем явившимся лицам объявляется под расписку. Неявившиеся лица и вновь привлекаемые к участию в процессе лица извещаются о времени и месте нового судебного заседания». Это позволит судам соблюдать общий срок производства по делу.

Вопреки мнению Пленума Верховного Суда РФ, мы поддерживаем авторов, считающих возможным применение в публичном производстве примирительных процедур, включая заключение мирового соглашения. В то же время мы считаем данное положение состоятельным только по вопросам, урегулированным диспозитивными нормами права, что необходимо закрепить в действующем гражданском процессуальном и арбитражном процессуальном законодательстве.

Мы солидарны с авторами, признающими за судом право на отмену оспариваемого решения или действия представителя власти. На основании данного вывода мы видим необходимость уточнения такого полномочия суда в ч. 1 ст. 258 ГПК РФ и ч. 2 ст. 201 АПК РФ.

Мы считаем, что решение суда об отмене решения или действия (бездействия) должно исполняться немедленно, а не в иной срок на усмотрение суда. Данное положение в полной мере получило отражение в действующем АПК РФ, однако проигнорировано ГПК РФ, вследствие чего требуется внесения соответствующей поправки в текст ч. 3 ст. 258 ГПК РФ.

Указанные нами недостатки действующего законодательства и правоприменительной практики снижают результативность публичного производства, порождают злоупотребления не только со стороны лиц, участвующих в деле, но и судей, руководящих разбирательством по делу. Учёт наших позиций по комплексу проанализированных вопросов позволит избежать проблем законодательном регулировании отношений, возникающих по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) представителей власти, что приблизит данный процессуальный институт к идеалам правового государства и гражданского общества.