Подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов судам общей юрисдикции и арбитражным судам, Россия и регионы в XXI в.: проблемы и перспективы развития законодательства и правоприменительной практики: Материалы II Международной научно-прак
Россия и регионы в XXI в.: проблемы и перспективы развития законодательства и правоприменительной практики: Материалы II Международной научно-практической конференции студентов и аспирантов 16 ноября 2007 года. - Казань: Издательство Казанского Государственного Университета, 2007
В соответствии со статьей 18, 45 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В связи с этим государство гарантирует каждому его право защищать в суде свои права, свободы и законные интересы всеми способами, не запрещенными законом. Одним из таких способов является оспаривание в суде нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц в целях признания их недействующими (недействительными) полностью или в части (часть 2 статьи 46 Конституции РФ).
Деятельность судов по проверке в процессуальном порядке деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц по изданию ими нормативных актов в теории именуется абстрактным непосредственным или прямым нормоконтролем1.
Особенностью абстрактного нормоконтроля является то, что судебная деятельность не связана с разрешением спора о субъективном праве. Поэтому объектом судебной защиты по делам об оспаривании нормативных правовых актов выступает публично правовой интерес заявителя, заключающийся в том, чтобы предотвратить или прекратить действие спорного нормативного правового акта и тем самым оградить себя или неопределенный круг лиц от неблагоприятных последствий такого действия.
Разграничивая подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражному суду и судам общей юрисдикции необходимо, прежде всего, дать понятие подведомственности.
Подведомственность - это механизм, позволяющий через характеристику правовых споров и иных дел разграничить, распределить дела между различными органами, в том числе между арбитражными судами и судами общей юрисдикции2.
Подведомственность - это компетенция в широком смысле.
Толковый словарь русского языка под редакцией Ожегова С.И. и Шведова Н.Ю. определяет компетенцию как круг полномочий, например, круг полномочий суда3.
Подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов разграничивает компетенцию арбитражных судов и судов общей юрисдикции по оспариванию нормативных правовых актов. Нормоконтроль осуществляется в настоящее время всеми судами, действующими в Российской Федерации, и заключается в проверке соответствия нормативного правового акта вышестоящим по иерархии нормативным актам. Каждый из судов осуществляет нормоконтроль в отношении нормативных правовых актов в соответствии с правилами подведомственности4.
Конституционный Суд РФ вправе проверять на предмет соответствия Конституции РФ федеральные законы и нормативные акты, указанные в статье 125 Конституции РФ. В частности, дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации отнесены к подведомственности Конституционного Суда РФ.
В соответствии со статьей 22 ГПК РФ суды общей юрисдикции рассматривают дела, возникающие из публичных правоотношений, указанные в статье 245 ГПК РФ. Указанная статья к делам, возникающим из публичных правоотношений, относит дела по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов.
Необходимо отметить, что последствием неподведомственности заявления об оспаривании нормативного правового акта суду общей юрисдикции является отказ в принятии соответствующего заявления (пункт 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ). Последствием неподведомственности заявления об оспаривании нормативного правового акта арбитражному суду является прекращение производства по делу (пункт 1 часть 1 статьи 150 АПК РФ).
Согласно статье 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Таким образом, арбитражным судам представлены полномочия по оспариванию нормативных правовых актов при условии, что только федеральным законом их рассмотрение должно быть отнесено к компетенции арбитражного суда.
Так, например, пункт 2 статьи 138 Налогового кодекса Российской Федерации предоставляет возможность организациям и индивидуальным предпринимателям оспорить нормативные акты налоговых органов в арбитражном суде5.
В соответствии с пунктом 4 статьи 5 Таможенного кодекса РФ6 нормативные правовые акты федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела, затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, могут быть обжалованы в арбитражный суд в соответствии с законодательством Российской Федерации о судопроизводстве в арбитражных судах.
Дела об оспаривании нормативных правовых актов связанные с регулированием Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»7 рассматриваются арбитражными судами».
В статье 78 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»8 вступающего в силу с 1 января 2009 г., за исключением положений, для которых установлен иной срок и порядок вступления в силу, указано, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. По существу, Закон установил, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности9.
Иными федеральными законами также могут быть отнесены полномочия арбитражных судов по оспариванию нормативных правовых актов.
Не предусматривают возможности оспаривания в арбитражном суде нормативных правовых актов, в частности, Земельный кодекс Российской Федерации10, Бюджетный кодекс Российской Федерации11, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»12, Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»13.
Разграничивая подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражным судам и судам общей юрисдикции важно отметить, что Пленум Верховного Суда в своем Постановлении от 20 января 2003 г. № 2 в пункте 11 указал следующее: «Дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны судам общей юрисдикции независимо от того, физическое или юридическое лицо обращается в суд, а также какие правоотношения регулирует оспариваемый нормативный правовой акт (части 1 и 2 статьи 251 ГПК РФ). Исключение составляют дела об оспаривании таких нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации (часть 3 статьи 251 ГПК РФ), и дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (пункт 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ). Исходя из этого в принятии заявления организации или гражданина, имеющего статус индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативного правового акта, затрагивающего их права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, может быть отказано по мотиву подведомственности дела арбитражному суду только в том случае, когда в федеральном законе имеется специальная норма, которой дела об оспаривании данного нормативного правового акта отнесены к компетенции арбитражных судов. В этом случае в определении об отказе в принятии заявления судья должен указать такой закон»14.
Так, 31 июля 2007 г. индивидуальный предприниматель Гатин Айрат Ахмадуллович подал в Вахитовский районный суд города Казани Республики Татарстан заявление об оспаривании инструкции о порядке оформления документов при передаче жилых помещений в собственность граждан (приватизации) на территории города Казани, утвержденной Постановлением Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 8 ноября 2006 г. № 2346.
Оспаривание указанного нормативного правового акта подведомственно арбитражному суду. 1 августа 2007 г. Вахитовским районным судом города Казани было вынесено определение об отказе в принятии заявления15. Однако в нарушение п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда от 20 января 2003 г. № 2 Вахитовский районный суд в определении об отказе в принятии заявления не указал закон, которым оспаривание данного нормативного правового акта отнесено к компетенции арбитражного суда.
Таким образом, арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов организаций и лиц, являющихся индивидуальными предпринимателями затрагивающих их интересы в предпринимательской или иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Суды общей юрисдикции рассматривают дела по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов.
Гатин А.А.
1См.: Фетисов А.К. Нормоконтроль и преюдиция// Российский ежегодник гражданского и арбитражного процесса № 1 (2001 год). - М, 2002. С. 315-328; Лебедев В. Совершенствование правосудия - существенный фактор устойчивого развития России// РЮ. 2003. № 3. С. 3
2Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации/Под ред. В.Ф. Яковлева, М.К. Юкова. М.: ООО «Городец-издат». 2003. С. 83.
3Толковый словарь русского языка под редакцией Ожегова С.И. и Шведовой Н.Ю. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: АЗЪ, 1994 г. с 282.
4Гражданский процесс. Учебник отв. редактор - В.В. Ярков - 6-е изд., перераб. и доп. - М.: Вольтерс Клувер, 2006, с. 451.
5Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ. «Российская газета» 6 августа 1998 г. № 148-149.
6Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ. «Российская газета» 3 июня 2003 г. № 106.
7Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров». «Российская газета» 17 декабря 2003 г. № 253.
8Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Текст Федерального закона опубликован в «Российской газете» от 8 октября 2003 г. № 202, в «Парламентской газете» от 8 октября 2003 г. № 186, в Собрании законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 40 ст. 3822.
9Пункт 9 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 августа 2004 г. № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов». Текст письма опубликован в журнале «Еженедельный бюллетень законодательных и ведомственных актов», сентябрь 2004 г., № 39, в «Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», 2004 г., № 10.
10Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ. «Российская газета» 30 октября 2001 г. № 211-212.
11Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. «Российская газета» 12 августа 1998 г. № 153-154.
12Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». «Российская газета» от 10 августа 2001 г. № 153.
13Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции». Собрание законодательства Российской Федерации от 27 ноября 1995 г. № 48, ст. 4553.
14Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». «Российская газета» от 25 января 2003 г. № 15.
15Гражданское дело № Н-16 ж/2007 г. по заявлению индивидуального предпринимателя Гатина Айрата Ахмадулловича об оспаривании в части Постановления Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 8 ноября 2006 г. №2346 об утверждении инструкции о порядке оформления документов при передаче жилых помещений в собственность граждан (приватизации) на территории города Казани. Опубликовано в «Казанские ведомости», № 272, 29.11.2006.