Процессуально-правовые проблемы стадии подготовки к рассмотрению дел об оспаривании решений и действий органов государственной и муниципальной власти. А.А. Гатин

Ученые записки Института социальных и гуманитарных знаний №2(8), 2010 

---

После принятия к производству заявления об оспаривании решения или действия (бездействия) представителя власти традиционно наступает стадия подготовки дела к судебному разбирательству. В отношении процессуальных действий, совершаемых на данной стадии, применяются общие правила искового производства, что означает совпадение целей и задач, решаемых на ней. В частности, уточняются требования заявителя, устанавливаются юридические обстоятельства, необходимые для разрешения дела, определяется состав участников, доказательства.  Вместе с тем, по делам, возникающим из публично-правовых отношений, наблюдаются определённые правовые особенности анализируемой стадии производства, которые существенным образом отличают их от дел искового производства.

В действующем АПК РФ отсутствует норма о том, что выяснение причин пропуска срока на обращение в суд с заявлением рассматривается в судебном заседании в рамках стадии подготовки дела к разбирательству либо в рамках непосредственного разбирательства по делу, т.е. после факта возбуждения дела. Поскольку публичное судопроизводство в судах общей юрисдикции и арбитражных судах в процедурном смысле должно отвечать общим требованиям, необходимо привести в соответствие нормы АПК РФ с положениями ГПК РФ, которые реализовали указанную нами позицию.

Считаем целесообразным заменить в части 1 статьи 256 ГПК РФ слово «гражданин» на слово «заявитель» во избежание неправильного толкования нормы, содержащейся в данной статье. Также в данную норму необходимо внести поправки и указать на возможность закрепления в других законах более коротких сроков для обращения в суд по делам подобной категории. Устранение этой формальной правовой коллизии снизило бы поток обращений в Конституционный Суд России по вопросу несоответствия положений отдельных законов действующей Конституции в части существования сокращённых сроков на обращение в суд по делам публичного производства.

В действующем законодательстве отсутствуют нормы, устанавливающие критерии для признания причин пропуска процессуальных сроков уважительными. На наш взгляд, следует законодательно установить подобные рамки для единообразия в понимании смысла указанной категории, поскольку такие критерии активно разработаны научным сообществом и правоприменительной практикой.

Согласно общему смыслу публичного судопроизводства и действующим процессуальным правилам, обращение в суд по делам, возникающим из публичных правоотношений, не ограничено соблюдением досудебных процедур решения спорного вопроса. Однако действующее законодательство установило дополнительные правовые барьеры к реализации данного конституционного права, что может существенно сказаться на дальнейшей судьбе дела. Например, пункт 5 статьи 101.2 Налогового кодекса Российской Федерации [8] (далее – НК РФ) закрепил требование, в силу которого решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе. При несоблюдении данного досудебного порядка предъявленное в суд заявление подлежит, по мнению правоприменителей, оставлению его без движения либо возврату [6, 7]. Противоположной точки зрения придерживается научное сообщество и юристы-практики [1, 2, 3, 4]. В качестве аргументации специалисты указывают, что оставление налоговым органом жалобы, поданной на вступившее в силу решение налогового органа, без рассмотрения в любом случае свидетельствует о несоблюдении налогоплательщиком досудебного порядка урегулирования спора. При этом, если налогоплательщиком пропущен срок подачи жалобы и налоговым органом он не восстановлен, налогоплательщик не может обратиться в суд.

Мы, в целом, присоединяемся к общему научному неодобрению данной процедуры, но по другим причинам. По нашему мнению, проблема здесь кроется не столько в усложнении процедуры оспаривания решений или действий представителей власти, сколько в её очередной нелегальности. Существование обязательных досудебных процедур характерно для искового производства, где стороны спора, в принципе, находятся в равном положении. В отношении же публичного судопроизводства такого правового и процессуального равенства участников спора не наблюдается по коренным причинам возникновения подобной категории дел. И данная идея чётко заложена в действующем ГПК РФ. В частности, часть 2 статьи 247 устанавливает, что обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчинённости орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд. Вместе с тем, судебная власть прямо игнорирует указанное правило. Например, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении №2 от 10.02.2009 необоснованно утверждает о том, что федеральными законами может быть предусмотрен досудебный порядок в отношении оспаривания отдельных решений и действий (бездействия). Никаких ссылок на процессуальное законодательство и иных аргументаций для обоснования своей позиции Верховный Суд России, увы, не привёл. Считаем данное мнение ошибочным в силу его противоречия действующему ГПК РФ. Более того, целесообразно закрепить норму, изложенную в части 2 статьи 247 ГПК РФ, и в действующем АПК РФ для законодательного подтверждения беспрепятственного доступа к судебной защите прав, свобод и законных интересов, вытекающих из предпринимательской и иной экономической деятельности.

Мы считаем ошибочной позицию Пленума Верховного Суда Российской Федерации по наделению подразделений органов власти процессуальной правосубъектностью, поскольку они выступает лишь представителями данных органов и должны подчиняться правилам о процессуальном представительстве.

Привлечение органов власти к участию в деле об оспаривании решений и действий иных органов разумно только в том случае, если первые наделены контрольными или надзорными полномочиями над деятельностью последних. В таком случае органы власти будут занимать независимую позицию в целях дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. При этом мы обращаем внимание, что в рамках действующего АПК РФ данная ситуация по привлечению органов власти в качестве независимых лиц не получила должного нормативного закрепления [5].

Мы предлагаем изложить часть 1 статьи 257 ГПК РФ следующим образом: «Заявление рассматривается судом в течение десяти дней, а Верховным Судом Российской Федерации - в течение двух месяцев с участием заявителя, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются, а в случае необходимости – с участием иных заинтересованных лиц». Такая норма позволит узаконить привлечение к участию в деле иных лиц, в том числе органов власти с контрольно-надзорными функциями.

Вопрос о приостановлении оспариваемых решений согласно действующему процессуальному законодательству является исключительно правом суда. Поэтому установление дополнительных обязанностей в отношении судей в правоприменительной практике носит нелегитимный характер, так как данные полномочия судья должен получать исключительно на основании закона. Поэтому считаем необходимым дополнить норму статей 227 ГПК РФ и 186 АПК РФ путём внесения следующей поправки: «В случаях, когда подача заявления об оспаривании решения органа или должностного лица в суд одновременно приостанавливает реализацию оспариваемого решения в силу требований закона, судья обязан произвести проверку данного факта, а при установлении признаков нарушения данного требования – обязать органы или должностных лиц приостановить оспариваемое решение на основании определения». 

Список использованной литературы:

1. Кашицкая Е. Новый порядок - новые проблемы // ЭЖ-Юрист. - 2009. - N 43.
2. Ковалева Е.В. Меры по снижению судебной нагрузки // Арбитражные споры. - 2009. - N 4.
3. Астахов С. Нормативный партизанский акт // ЭЖ-Юрист. – 2009. - N 31.
4. Каширин А., Балабуев И. Советы налогоплательщикам // ЭЖ-Юрист. – 2009. - N 16.
5. Шамшурин Л.Л. К вопросу об обеспечении иска в состязательном процессе и о некоторых проблемах применения обеспечительных мер при осуществлении правосудия в сфере гражданской юрисдикции // Налоги. – 2009. - N 19.
6. Определение ВАС РФ от 18.11.2009 N ВАС-12019/09 по делу N А33-698/2009 «В передаче дела о признании недействительным решения налогового органа для пересмотра в порядке надзора отказано, так как, возвращая заявление, суд обоснованно исходил из несоблюдения заявителем требований п. 5 ст. 101.2 НК РФ, в ред. ФЗ от 27.07.2006 N 137-ФЗ, в силу которого решение о привлечении к ответственности или об отказе может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе».
7. Определение ВАС РФ от 17.09.2009 N ВАС-11808/09 по делу N А33-1481/2009 «В передаче дела по заявлению о признании недействительным решения налогового органа для пересмотра в порядке надзора судебных актов отказано, так как, оставляя без рассмотрения заявление, суд обоснованно учел, что обществом досудебный порядок урегулирования спора не соблюден».
8. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - N 31. – 1998. - ст. 3824.